II SA/Łd 638/08

Dnia 29 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. J. K. sprawy ze skargi Firmy "A" - J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oddala skargę. LS II SA/Łd 638/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. , na podstawie art. 151 §1 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 8 i art. 104 k.p.a. ,po wznowieniu postępowania uchylił decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] i odmówił inwestorowi A. – J. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z windą, dla osób niepełnosprawnych oraz ze stanowiskami garażowymi i pomieszczeniami gospodarczymi w piwnicy, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A. 47 w Ł. Organ ustalił, iż decyzją nr [...] J. M., prowadzącemu firmę A. udzielono pozwolenia na użytkowanie ww inwestycji. Podstawę decyzji [...] stanowiło ustalenie, iż zakończono proces inwestycyjny, prowadzony na podstawie decyzji PINB w Ł. z dnia [...] nr [...], mocą której zatwierdzono projekt zamienny, udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązano inwestora do zyskania pozwolenia na użytkowanie. Jednakże decyzja [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] . [...]WINB stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 51 ust.4 prawa budowlanego, a w konsekwencji do zatwierdzenia projektu zamiennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Ł. wskazał, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i zobowiązującej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie czyni koniecznym uchylenie tegoż pozwolenia na użytkowanie właśnie. W odwołaniu od decyzji [...] A. J.M. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi stopnia podstawowego naruszenie w toku postępowania przepisów art. 6-9, 75, 151, 145 §1 pkt.8 k.p.a. Podniósł m.in. iż organ nie uwzględnił specyfiki procesu budowlanego, w tym faktu, iż po wydaniu pozwolenia na użytkowanie obiekt został zasiedlony, on sam nie jest już jego właścicielem, że organ wznowił postępowanie bez należytej podstawy, nie wskazał rażącego naruszenia prawa... ... [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił przebieg dotychczasowych postępowań w sprawie inwestycji przy ul. A. 47. I tak, inwestor uzyskał w 2003 roku ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z kancelarią, stanowiskami garażowymi w piwnicy oraz przyłączami. Organ zmienił następnie decyzję w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego (decyzja z dnia [...]). Roboty budowlane zostały wstrzymane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] z powodu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu zamiennego W dniu [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i rozstrzygającej o pozwoleniu na budowę wobec istotnej sprzeczności między złożonym projektem a warunkami wskazanymi w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wyeliminował z obrotu decyzję zamienną z [...]. Późniejsze postępowanie toczyło się przed organami nadzoru budowlanego . Decyzją nr [...] z dnia [...] PINB w Ł. nakazał inwestorowi w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego przedłożenie do 30.09.2005r. projektu zamiennego budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z kancelarią, miejscami garażowymi w piwnicy i przyłączami. W dniu [...] decyzją nr [...] organ zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący budowę powyższego obiektu, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dniu [...] decyzja nr [...] (zobowiązanie do przedłożenia projektu zamiennego) została przez [...]WINB wyeliminowana z obrotu prawnego – organ stwierdził jej nieważność ze względu na rażące naruszenie art. 51 ust.1 pkt 3 PB. W wyniku odwołania inwestora Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe rozstrzygnięcie. Decyzja GINB została jednak uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 24.08.2006r., po czym GINB utrzymał w mocy decyzję [...]WINB nr [...]. stwierdzającą nieważność decyzji [...]. W dniu [...] PINB w Ł. na wniosek inwestora wydał decyzję nr [...] zezwalającą na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. A. 47 w Ł. W tej dacie nie było w obrocie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...]. Po wznowieniu postępowania ze sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Ł. PINB decyzją nr [...] stwierdził, że decyzja [...], zatwierdzająca projekt zamienny została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu odwołania [...]WINB decyzją nr [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i rozstrzygając w trybie art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art.145 §1 pkt 8 k.p.a. uchylił decyzję [...] (zatwierdzenie projektu zamiennego i pozwolenie na wznowienie robót oraz zobowiązanie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie). Prokurator Okręgowy w Ł. złożył kolejny sprzeciw, w wyniku którego organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. i decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...], mocą której udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego z windą dla osób niepełnosprawnych ze stanowiskami garażowymi w piwnicy, na terenie nieruchomości przy ul. A. 47 w Ł. Przytaczając powyższy przebieg postępowania organ odwoławczy wskazał, iż decyzja nr [...] zapadła w kolejnym etapie postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB w Ł. Poprzedzające ją rozstrzygnięcia – zobowiązanie do złożenia projektu zamiennego, jego zatwierdzenie, zezwolenie na wznowienie robót budowlanych ze zobowiązaniem do uzyskania pozwolenia na użytkowanie – zostały ostatecznymi decyzjami, niezaskarżonymi do sądu, wyeliminowane z obrotu. Zachodzi zatem, w ocenie organu odwoławczego , klasyczny przypadek przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., gdyż będąca obecnie przedmiotem kontroli decyzja PINB nr [...] została wydana jako kontynuacja postępowania, w którym zapadły decyzje, nr [...] i [...], wyeliminowane następnie z obrotu prawnego. Organ, polemizując z poglądem skarżącego, iż decyzji kończącej postępowanie nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego wskazał, iż stanowiący podstawę prawną decyzji nr [...] przepis art. 59 ust.1 PB uprawnia do wydania pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 59a, obejmującej stwierdzenie prowadzenia jej zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w tym zgodności z zatwierdzonym projektem architektoniczno - budowlanym. Tymczasem już w marcu 2005r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, została również wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja zatwierdzająca projekt zamienny w obrocie prawnym pozostaje decyzja [...]WINB nr [...], odmawiająca zatwierdzenia tego dokumentu. To dyskwalifikuje również kontrolę przeprowadzoną przez organ w trybie art. 59a przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie. Nie można zatem uznać, wywodzi dalej organ odwoławczy, iż inwestor spełnił wymagania z art. 57 ust.1 PB, gdyż dołączone do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia dotyczyły zgodności z ww projektem zamiennym. Tym samym organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest odmówić pozwolenia na użytkowanie. Organ wskazał również, iż obowiązujące regulacje prawne nie zezwalają na uwzględnienie w toku niniejszego postępowania innych okoliczności, niż wskazane w przepisach prawa. Nie ma zatem możliwości uwzględnienia, iż lokatorzy mieszkań w budynkach przy ul. A. 47 uzyskali zaświadczenia samodzielności lokali, czy też że mieszkania zostały sprzedane w toku postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. M. wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej oraz o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Skarżący podniósł, iż wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu po wypełnieniu obowiązków nałożonych ostateczną decyzją z dnia [...], którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny. Odwołując się do argumentów zawartych w odwołaniu skarżący wskazał, iż organ winien stwierdzić brak takiego naruszenia przepisów prawa materialnego, które skutkuje wyeliminowaniem z obrotu decyzji ostatecznej. Organ winien uwzględnić fakt, iż na podstawie pozwolenia na użytkowanie zostały wydane zaświadczenia o samodzielnych lokalach, a także dokonano ich sprzedaży. Decyzja nr [...] wywarła zatem nieodwracalne skutki prawne. Inwestor nie jest zatem już właścicielem przedmiotowego budynku. Zaskarżona decyzja w ocenie J.M. narusza dobro chronione ustawą zasadniczą. Organ winien jedynie stwierdzić, iż decyzje wydane w poprzednich postępowaniach naruszały prawo, ale pozostawić je w obrocie prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł oddalenie skargi, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Przepis art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. obliguje organ do wznowienia postępowania, jeżeli poddana kontroli w tym trybie decyzja została wydana na podstawie rozstrzygnięcia, które następnie wyeliminowane zostało z obrotu prawnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Decyzja nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w oparciu o zobowiązanie nałożone decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (decyzja PINB w Ł. nr [...]), pozwolenie na użytkowanie jest bowiem następstwem prowadzenia inwestycji zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę bądź decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym w trybie art. 51 ust.4 PB. Wyeliminowanie z obrotu decyzji nr [...] w pełni uzasadnia zatem wznowienie postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie na podstawie art. 145 §1 pkt 8 k.p.a.. Stosownie do art. 151 §1 k.p.a., po wznowieniu postępowania organ wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. § 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie z art. 146k.p.a. uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli – przy podstawie wznowienia określonej w art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. – od doręczenia decyzji upłynęło pięć lat bądź jeśli po wznowieniu mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja. Jak wyżej już wskazano, przesłanka z art. 145 §1 pkt 8 została w sprawie spełniona, organ nie mógł zatem rozstrzygać w trybie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a.. Nie zachodziła również sytuacja, o której mowa w art. 146 k.p.a.- od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie [...] ([...]) nie upłynęło pięć lat, tym bardziej od jej doręczenia. Organ zatem nie miał podstaw do zastosowania regulacji zawartej w art.151 §2 k.p.a., czyli ograniczenia się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Trafnie zatem zastosował regulację z art.151 §1 pkt 2 k.p.a. W toku realizacji inwestycji przy ul. A. 47 w Ł., prowadzonej początkowo na podstawie ostatecznej, niezaskarżonej w zwykłym trybie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zmienionej w zakresie projektu architektonicznego, później zaś realizowanej w trybie postępowania naprawczego, wszystkie decyzje poprzedzające pozwolenie na użytkowanie zostały ostatecznie wyeliminowane z obrotu z uwagi na ich sprzeczność z prawem. Brak zatem decyzji, w oparciu o które można było wydać pozwolenie na użytkowanie.. W tej sytuacji decyzja ta niejako zawisła w próżni prawnej. Taka sytuacja, w której funkcjonuje w obrocie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku, podczas gdy nie ma decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, pozwalającej na budowę bądź decyzji pozwalającej na wznowienie robót, byłaby nie do zaakceptowania w państwie prawa. Nie można ponadto zastosować procedury obligatoryjnie poprzedzającej rozstrzyganie o pozwoleniu na użytkowanie , nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności inwestycji z zakresem pozwolenia na budowę czy projektu (art. 59a ust2 pkt 1 i 2 PB), skoro zatwierdzony projekt zamienny jak i wcześniejsze pozwolenie zostały wyeliminowane z obrotu. Pozwolenie na użytkowanie kończy proces inwestycyjny, jest bowiem ostatnim etapem w drodze realizacji inwestycji budowlanej, stanowi potwierdzenie, że inwestycję zrealizowano zgodnie z prawem, zgodnie z wcześniej nakładanymi na inwestora stosownymi decyzjami wymogami.. W sytuacji , gdy nie istnieje decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i pozwolenie na budowę, gdy stwierdzono nieważność lub uchylono fundamentalne w postępowaniu naprawczym decyzje ( nr [...] i [...]), stanowiące podstawę oceny legalności spornej inwestycji, nie jest możliwe dokonanie oceny, o której stanowi art. 57 ust.1 pkt 2a i w art. 59a ust.2 pkt 1 i 2 PB. Trafnie zatem organ pierwszej instancji uchylił w trybie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. decyzję nr [...] i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 57 ust.5 PB, a organ odwoławczy utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. W komparycji decyzji organu II instancji wprawdzie mylnie powołano art. 57 ust.3 PB, ale już w uzasadnieniu błąd ten został wyeliminowany. Nie jest trafny argument skarżącego, iż w postępowaniach poprzedzających postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją organy winny się ograniczyć do stwierdzenia naruszenia prawa, nie zaś eliminować je z obrotu. Unormowania zawarte w cytowanym wyżej art. 151 k.p.a. nie pozwalają na takie rozwiązanie, przede wszystkim jednak zarzuty te winny być zgłaszane wraz z odwołaniami od tamtych decyzji a nie w niniejszym postępowaniu. Zważyć przy tym należy, że pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego już w 2005r., wcześniej, bo w listopadzie 2004r. budowa została wstrzymana, zaś pozwolenie na wznowienie robót budowlanych pojawiło się dopiero we wrześniu 2005r.. Jeszcze w 2005r. wdrożono śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy w toku postępowania związanego z realizacją tej inwestycji, zaś już w styczniu 2006r. zapadło pierwsze rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji w postępowaniu naprawczym. Te okoliczności winny skłaniać rozsądnego inwestora do ostrożnych działań przy realizacji inwestycji, zwłaszcza zaś przy przekazywaniu nieruchomości kolejnym kupcom. Tymczasem inwestor występował z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie już w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 984 – zobowiązującej do złożenia projektu zamiennego. Po wyeliminowanie z obrotu decyzji wydawanych w toku procesu inwestycyjnego należy dążyć do zakończenia procesu naprawczego, sytuacja prawna inwestora i nabywców nieruchomości nie jest prosta, ale skarżący sam w uzasadnieniu skargi wskazuje na konieczność ponownego prowadzenia postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia o legalności budowy. Skarżący bliżej nie uzasadnił zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją dobra chronionego Konstytucją, wobec tego trudno się do niego odnieść. Reasumując, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi TG