II SA/Łd 639/09

Dnia 12 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 roku sprawy ze skargi H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], znak: [...]. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) dalej cytowanej jako K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) cytowanej dalej jako "Prawo budowlane" utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] odmawiającą, w oparciu o art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazania rozbiórki obiektu tymczasowego o wymiarach 4 m x 24,90 m wybudowanego przez I. Ś. po 2000 r. na działce nr ewid. [...] w D. w dobudowie do budynku gospodarczo – składowego. W uzasadnieniu organ podał, że H. i J. B. pismem z dnia [...] roku zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o zbadanie legalności zabudowy działki nr ewid. [...], położonej w D., gdzie mieści się zakład stolarski należący do J. J.. W wyniku przeprowadzonych w dniu 9 sierpnia 2006 r. oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, że na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność I.Ś., znajduje się między innymi obiekt o wymiarach 4 m x 24,90 m z płyt betonowych, pokryty papą, zlokalizowany przy budynku gospodarczo – składowym będącym w realizacji. W trakcie postępowania I. Ś. utrzymywała, iż przedmiotowy budynek to obiekt tymczasowy, został zbudowany po pożarze budynków gospodarczych w 2004 r. i służy składowaniu materiałów budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo – składowego, na który posiada pozwolenie na budowę oraz, że przystąpiła do jego rozbiórki i będzie on rozebrany do 30 maja 2007 r. Jednocześnie jednak J. J., prowadzący działalność gospodarczą na działce nr ewid. [...], informował organ, że obiekty tymczasowe powstały w latach 1999-2001 z przeznaczeniem na składowanie materiałów budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo – składowego i zostanie usunięty z chwila zakończenia budowy. Podczas kolejnych oględzin w dniu 12 kwietnia 2007 r. organ odnotował, iż inwestor nie przystąpił do rozbiórki obiektu tymczasowego zlokalizowanego przy budynku gospodarczo-składowym i obiekt ten służy do przechowywania materiałów budowlanych potrzebnych do realizacji budowy. W wyniku tychże ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...]., znak: [...] umorzył postępowanie dotyczące obiektu tymczasowego wybudowanego na działce nr ewid. [...] przy budynku gospodarczo – składowym w realizacji, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, gdyż – jak wskazał w uzasadnieniu – obiekty tymczasowe przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane. W wyniku rozpatrzenia odwołania H. B. od powyższego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, znak: [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia rozbieżności w materiale dowodowym co do daty powstania obiektu tymczasowego. Ponadto organ podkreślił, iż podstawowe znaczenie dla sprawy ma ustalenie czy zakończono budowę budynku gospodarczo-składowego, czy też obiekt ten jest realizowany, a tym samym czy mogą legalnie istnieć budynki przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie budowy. Zaliczenie bowiem obiektu budowlanego do kategorii obiektów, dla których ustawodawca nie przewidział obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak również obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi, bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego badającego prawidłowość budowy i legalność obiektu, w świetle prawa nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB w P. przeprowadził kolejne oględziny: w dniu 21 sierpnia 2008 r. ustalił, iż "w obiekcie tym składowane są na czas kontroli styropian i elementy drewniane", zaś w dniu 30 stycznia 2009 r., że "rozbiórka tego obiektu nie została dokonana. Wewnątrz obiektu składowane są paczki ze styropianem, co uwidoczniono na dokumentacji fotograficznej". Właścicielka nieruchomości I. Ś. wyjaśniała, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku PINB w P. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-składowego i budynek ten jest nieukończony a przedmiotowy obiekt służy do składowanie materiałów budowlanych potrzebnych do zakończenia budowy. H. B. podnosiła natomiast, że budowa budynku gospodarczo – składowego została ukończona w 2000 r., obiekt dobudowany do budynku gospodarczo – składowego powstał po jego ukończeniu i oba te budynki służą działalności gospodarczej, co potwierdzają protokoły straży i zeznania pracowników. Po przeprowadzeniu powyższego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił wydania decyzji na rozbiórkę obiektu tymczasowego o wymiarach 4 m x 24,90 m wybudowanego przez I. Ś. po 2000r. na działce nr [...] w D., w dobudowie do budynku gospodarczo - składowego. Organ ten, powołując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego wskazał na brak podstaw do nakazania rozbiórki, gdyż uznał, iż badany obiekt budowlany został wybudowany w związku z budową budynku gospodarczo-składowego po uzyskaniu pozwolenia na budowę w tym zakresie i jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził też, iż I. Ś. nie wystąpiła o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-składowego, w związku z czym organ uznał, że inkryminowany obiekt nadal spełniać może funkcję pomocniczą przy obsłudze robót budowlanych. Od powyższej decyzji w terminie przewidzianym ustawą odwołała się H. B. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż budynek gospodarczo-składowy został ukończony w 1999 r., a więc obiekt tymczasowy po tej dacie nie mógł służyć do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono dodatkowe oględziny, w wyniku których stwierdzono, że w obiekcie tymczasowym o wymiarach 4 m x 24,90 m składowany jest styropian, ościeża drzwiowe, drzwi – skrzydła, deski i inne elementy drewniane, płyty panelowe, gąbka. Wedle oświadczenia A.J. – córki I. Ś. w budynku tymczasowym nigdy nie było produkcji, natomiast według H. B. obiekt ten służył działalności gospodarczej związanej z produkcją trumien a ponadto budynek tymczasowy pozostawiony po wybudowaniu budynku gospodarczo – składowego ( który jest już użytkowany ) jest samowolą budowlaną i według opinii biegłego Nr [...] z dnia [...] powinien być rozebrany. Po przeprowadzeniu tegoż dodatkowego postępowania wyjaśniającego,[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w związku z tym, że budowa budynku gospodarczo-składowego nie została zakończona, to istnieje uzasadnienie dla bytu obiektu tymczasowego przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, który nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem organu ze zgromadzonego materiału dowodowego a w szczególności z protokołów oględzin wynika, iż w rzeczywistości obiekt ten służy przechowywaniu materiałów budowlanych. Wobec powyższego obiekt podlega regulacji art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, a stosownie do art. 30 ust. 1 w/w ustawy, nie wymaga również zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie organu, na zmianę wskazanego stanowiska nie może mieć wpływu brak precyzyjnego określenia daty wzniesienia przedmiotowego obiektu, gdyż bezspornym jest, że obiekt ten powstał po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – składowego, a więc w trakcie realizacji inwestycji objętej tym pozwoleniem. Tym samym wskazywane przez strony postępowania różne daty realizacji tegoż obiektu tj. lata 1999 – 2001, 2002 i 2004 w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę wydane zostało w dniu 2 lipca 1998 r. i nie stwierdzono przerwy o jakiej mowa w art. 37 Prawa budowlanego, pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygniecie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie stwierdzono złego stanu technicznego budynku, a jego odległość od granicy wynosi 4 m., obiekt ten nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w tym § 12 ust. 3 tego rozporządzenia. W tej sytuacji organ stwierdził, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, na którego wzniesienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie właściwemu organowi. Nie można zatem inwestorowi zarzucić samowoli budowlanej, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 bądź też art. 49b ust 1 Prawa budowlanego. Dalej organ zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało w zakresie wniosku H. i J. B., domagających się wydania nakazu rozbiórki rzeczonego budynku. Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego doszło do ustalenia, że nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia żądania strony, to właściwym rozstrzygnięciem nie jest umorzenie postępowania, ale decyzja o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku dokonania rozbiórki lub stosownych obowiązków. Skargę na powyższą decyzją wniosła w ustawowym terminie H. B. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie (bez wskazania konkretnych przepisów). W uzasadnieniu skargi przytoczyła wcześniej podnoszone argumenty i dowody potwierdzające prowadzenie produkcji zarówno w budynku gospodarczo – składowym jak i w dobudowanym doń obiekcie a więc niezgodne z prawem użytkowanie omawianych obiektów (protokoły straży, dotyczące pożarów w 2000 r. i 2004 r., sprzeczne oświadczenia właścicielki i użytkownika obiektów, opinia biegłego, dokumenty policji). Skarżąca podnosiła, że od 2006 r. wszystkie obiekty na nieruchomości objęte są postępowaniami administracyjnymi, nie posiadają zmiany sposobu użytkowania, nie są oddane do użytkowania, nie wydano decyzji środowiskowej, a mimo to inwestor wbrew przepisom, za przyzwoleniem organów nadzoru budowlanego, nielegalnie je użytkuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte za podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do treści skargi organ zauważył, że skarżąca poruszyła kwestie dotyczące innych obiektów budowlanych, nieobjętych niniejszym postępowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powołanych przepisów, sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Kontroli sądu poddana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., którą tenże organ, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] r. o odmowie wydania nakazu rozbiórki dla obiektu tymczasowego o wymiarach 4 m x 24,90 m wybudowanego przez I. Ś. po 2000r. na działce nr [...] w D., w dobudowie do budynku gospodarczo - składowego. Jak wynika to z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia, podstawę materialno prawną decyzji stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl wskazanych przepisów, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Oceniając obiekt o wymiarach 4 m x 24,90 m wybudowany w dobudowie do budynku gospodarczo – składowego na działce nr 281 w D. organy uznały, że podlega on regulacji art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy. Stosownie do art. 30 ust. 1 w/w ustawy, nie wymaga on również zgłoszenia właściwemu organowi. Jako podstawę dla takiej oceny organ przywołał protokoły oględzin, które potwierdzają, że w budynku przechowywane są materiały budowlane. Jednakże analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym rzeczonych protokołów oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną nasuwa wątpliwości, czy gromadzone tam materiały służą lub służyły wyłącznie dla potrzeb budowy, co do której inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę, szczególnie biorąc pod uwagę stan zaawansowania budowy (m.in. widoczne znaczne ilości styropianu, opony – zał do k.95, listwy drewniane zbite w kształcie krzyża – zał do k.49). Jak wynika to bowiem z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora jedynie obowiązek zamurowania otworu drzwiowego o wym. 100 cm x 210 cm w ścianie wschodniej budynku gospodarczo – składowego. Wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu pogłębia analiza innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym również tych, na które powołuje się uczestniczka postępowania H. B., a szczególnie protokołów policyjnych, protokołów straży pożarnej. Brak ustosunkowania się przez organ do zgłaszanych dowodów i podnoszonych okoliczności, dotyczących spornego obiektu, czyni zasadnymi argumenty skargi. W ocenie sądu z istotnym naruszeniem art. 7 i 77 § 1K.p.a. sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do stanowczego rozstrzygania. Organ winien bowiem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, jaki charakter ma badany obiekt budowlany. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, "...brzmienie art. 29 ust 1 pkt 24 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, iż budowa obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy jedynym przeznaczeniem tego obiektu ma być obsługa zamierzonej budowy. Celem tegoż wyłączenia jest bowiem umożliwienie wykonywania określonych robót budowlanych. Z tych względów budowa obiektów (...), które służą realizacji innych celów, w tym prowadzeniu działalności gospodarczej bez pozwolenia na budowę, stanowi samowolę budowlaną" ( por. Z. Niewiadomski - Prawo budowlane. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2006 r., str. 351). Z powyższego jednoznacznie wynika, że obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 29 ust 1 pkt 24 Prawa budowlanego musi być funkcjonalnie powiązany z konkretną budową, co do której inwestor posiada pozwolenie na budowę, stanowiąc zaplecze tej i tylko tej budowy, nie zaś innych, w tym planowanych, bądź wykonanych już budów inwestora. Należy podkreślić, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania budynku gospodarczo – składowego ( na co zdają się wskazywać choćby protokoły straży pożarnej z 2000 r. i 2004 r.), nie sposób uzasadnić dalszego legalnego utrzymywania obiektu tymczasowego, który ze swej istoty jest przeznaczony do czasowego użytkowania jedynie na czas budowy. Nie można bowiem akceptować stanowiska, że tymczasowe obiekty budowlane funkcjonują przez wiele lat, służąc zupełnie innym celom, z tej tylko przyczyny, że inwestor przystępuje do użytkowania budynku, bez ubiegania się o stosowne zezwolenie utrzymując, że budowa nie została jeszcze zakończona. W świetle powyższego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie sposób zgodzić się z poglądem organu, że nie ma znaczenia kiedy, a tym samym w jakim celu, pobudowano obiekt o wymiarach 4 m x 24,90 m w dobudowie do budynku gospodarczo – składowego. Nie jest również wystarczające lakoniczne stwierdzenie, że w obiekcie znajdują się materiały budowlane. Niezbędne jest bowiem ustalenie, czy materiały te zgromadzono dla potrzeb konkretnej "legalnej" budowy, stanowiąc tym samym jej zaplecze. W kontekście art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego istotnym jest również i to, czy wspomniany obiekt był lub jest wykorzystywany wyłącznie dla potrzeb budowy, nie zaś dla innych celów, w tym do prowadzenia działalności gospodarczej. To ostatnie przeznaczenie budynku, w żadnym razie nie uzasadnia bowiem określenia go jako "tymczasowego". Precyzyjne wyjaśnienie przesłanek cytowanego art. 29 ust. 1 pkt 24 pozwoli na właściwe zastosowanie lub nie, przywołanego na wstępie art. 48 bądź art. 49b Prawa budowlanego. Przy tym, zdaniem sądu zaznaczyć trzeba, że zaistnienie okoliczności przewidzianej w przepisach art. 48 i art. 49b cytowanej ustawy, rodzi po stronie organu obowiązek działania poprzez wydanie "pozytywnej" decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Brzmienie przepisu nie daje natomiast podstawy dla wydania decyzji odmawiającej wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na niekonsekwencję organu co do określenia kręgu stron postępowania. Początkowo przymiot ten przyznano J. J., informując go o czynnościach w sprawie i przyjmując jego oświadczenia co do spornego obiektu (nota bene odmienne niż właścicielki), następnie osobę tę w dalszym postępowaniu pominięto. Podobnie, nie wiadomo w jakim charakterze występowała w sprawie A. J. Co prawda, w toku jednej z przeprowadzanych czynności, powoływała się ona na pełnomocnictwo od swojej matki I. Ś., jednak trudno uznać, aby spełniało ono wymogi art. 33 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien uwzględnić wskazaną argumentację, wyjaśniając wszechstronnie okoliczności niezbędne dla zastosowania cytowanych przepisów Prawa budowlanego, w tym przywołane wyżej, z poszanowaniem art. 7 i 77 § 1K.p.a., prowadząc postępowanie z udziałem stron, przy użyciu środków dowodowych prawem przewidzianych. Wydając zaś rozstrzygniecie w oparciu o właściwą podstawę prawną, należy uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. m.ch.