II SA/Łd 64/16

Dnia 16 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 roku sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A z siedzibą w Ł., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] i umorzył "postępowanie organu pierwszej instancji, objęte zaskarżonym postanowieniem". Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.") – odmówił wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 19 lipca 2013 roku Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A z siedzibą w Ł. (dalej określanej również jako: "Spółdzielnia"), zawierającego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie braku zjazdu z ulicy B w Ł. na działkę o numerze ewidencyjnym 55/54. W zażaleniu Spółdzielnia wskazała, iż w projekcie przebudowy ulicy B został zaprojektowany zjazd łączący drogę osiedlową (działka o numerze ewidencyjnym 55/54), z ulicą B. Zaprojektowano luki zjazdu, które nie zostały wykonane. Gmina Miasto Ł. dołączyła do zgłoszenia mapę, której organ nie powołał w zaskarżonym postanowieniu, podczas gdy na tejże mapie wskazane są wspomniane luki zjazdu. W piśmie z dnia 25 września 2015 roku autor zażalenia podkreślił, iż w trakcie przebudowy ulicy B nastąpiło niezamierzone i niezaplanowane obniżenie poziomu ulicy B, co oznacza, że wykonanie zjazdu dokładnie w tym samym miejscu, w którym został pierwotnie zaprojektowany i zgłoszony do wykonania przez inwestora, wymagałoby znacznie większych nakładów i kosztów. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia, wspomnianym na wstępie postanowieniem uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W motywach rozstrzygnięcia opisano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż do organu I instancji wpłynęło pismo Spółdzielni z dnia 18 lipca 2013r., dotyczące braku zjazdu z ulicy B i C w Ł. na działkę o numerze ewidencyjnym 55/54. Spółdzielnia zgłosiła zastrzeżenia odnośnie nieuwzględnienia w projekcie przebudowy nawierzchni ulicy B i C, wybudowania zjazdu z ulicy B, łączącego drogę wewnętrzną w osiedlu mieszkaniowym z działką nr ewid. 55/54. W następstwie przeprowadzonych czynności wyjaśniających Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie. Jak podkreślił organ drugiej instancji, charakter obowiązków nałożonych na organy nadzoru budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), mających na celu ochronę interesu publicznego, powodując, iż w celu ich realizacji koniecznym jest w większości przypadków inicjowanie działań z urzędu. O takim sposobie wszczęcia postępowania przesądzają jednoznacznie sformułowane przepisy prawa materialnego, obligujące organy nadzoru budowlanego do nakładania określonych obowiązków na konkretne podmioty po stwierdzeniu, poprzedzonego przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego, naruszenia prawa. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expresis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, natomiast przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na podmiocie obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, to wówczas wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Uwzględniając powyższe organ stwierdził należy, iż przepisy Prawa budowlanego w sprawach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50-51, art. 57 ust. 7, art. 66-69 i art. 71a, z uwagi na ich nakazowy charakter, nie pozwalają na wszczęcie postępowania na wniosek. Z kolei przepis art. 61a k.p.a. ma zastosowanie jedynie do postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek. W związku z tym tenże przepis nie może mieć zastosowania do postępowań administracyjnych podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego z urzędu (czyli do postępowań, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50-51, art. 57 ust. 7, art. 66-69 i art. 71a Prawa budowlanego). Konkludując, postępowania prowadzone w trybie art. 48, art. 49b, art. 50-51, art. 57 ust. 7, art. 66-69 i art. 71a Prawo budowlanego – jak zaakcentował organ drugiej instancji – winny być inicjowane z urzędu i kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niezasadnie skorzystał zatem z regulacji przewidzianej w art. 61 a § 1 k.p.a., bowiem sprawa zgłoszona wnioskiem Spółdzielni z dnia 18 lipca 2013 roku, winna być wszczęta z urzędu i winna zakończyć się – w zależności od ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego – wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Następnie organ, cytując przepis art. 105 § 1 k.p.a. wskazał, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Uwzględniając powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z kompetencji merytoryczno – kasatoryjnych przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa A z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie postanowienia organu II instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego. W motywach skargi jej autor poszukując podstawy prawnej wniosku rozważał zastosowanie art. 233 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o petycjach (Dz.U. z 2014roku, poz. 1195), której art. 15 stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego, odpowiednie zastosowanie w stosunku do petycji ma również art. 233 k.p.a. i wówczas petycja traci charakter petycji i nabiera cech wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z tego powodu – zdaniem skarżącego – nie jest słuszny pogląd, że postępowanie w sprawie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, bowiem organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, chociażby z powodów organizacyjnych, ustalić z urzędu wszystkich naruszeń i potrzebują wiadomości od obywateli lub innych podmiotów, wskazujących na naruszenie prawa. Nadto, jeżeli obywatel lub inny podmiot ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to organ nie może odmówić wszczęcia na jego wniosek postępowania, powołując się na to, że postępowanie takie może być wszczęte tylko z urzędu, i twierdzić, że zależy to tylko od jego uznania. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia nie zajął się kwestią interesu prawnego strony, uznając ją najwyraźniej za nieistotną, nie podlegającą badaniu w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu. Nie można przyjmować, że gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje wszczynania postępowania na wniosek, to może być wszczęte tylko z urzędu. Pogląd taki stanowi naruszenie art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania z urzędu jest możliwe we wszystkich tych przypadkach, w którym możliwe jest wszczęcie postępowania na wniosek, z zastrzeżeniem art. 61 § 2 k.p.a. Gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że postępowanie wszczyna się urzędu, wówczas postępowanie takie nie może być wszczęte również na wniosek. W ocenie skarżącego, nie jest uprawnione twierdzenie organu, iż w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Tymczasem, w sprawie nie chodzi o określenie ciążących na stronie skarżącej obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień, a przedmiotem jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, poprzez wykonanie zjazdu z ulicy B do drogi wewnętrznej, osiedlowej, przeciwpożarowej, działki nr ewid. 55/54, zgodnie z projektem przebudowy ulicy. Interes prawny strony skarżącej w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika z dwóch przepisów prawa materialnego, tj. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 roku, poz. 460) oraz § 12 ust. 9 i 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030). W ocenie autora skargi, teza organu nie jest uzasadniona, bowiem gdyby przepisy Prawa budowlanego przewidywałyby, że postępowanie wszczyna się na wniosek, to stanowiłoby to ubezwłasnowolnienie organów nadzoru budowlanego, które nie mogłyby wszcząć postępowania bez zgody strony (art. 61 § 2 k.p.a.). Tymczasem, jeżeli strona ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to ma uprawnienie do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, zatem nie jest uzasadnione stanowisko organu. Ponadto, jednostka, na którą ma być nałożony obowiązek, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, nie jest z zasady zainteresowania wszczęciem postępowania, więc ewentualne postanowienie w przepisie, że postępowania wszczyna się na wniosek, nie jest w zasadzie do niej adresowane, lecz do strony, która ma interes prawny w nałożeniu obowiązku. Teza organu zakłada, że ustawodawca, przez nieumieszczenie w przepisie postanowienia, iż postępowanie wszczyna się na wniosek, celowo pozbawia osoby mające interes prawny, uprawnienia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Teza organu nie ma także poparcia w wyniku wykładni gramatycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 7 marca 2016r. strona skarżąca, polemizując ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, podniosła, iż przyjęcie poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu orzeczenia, oznaczałoby dla strony bark możliwości wyegzekwowania od organu rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przywołana przez organ odwoławczy podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.) nie przewiduje takiej jego formy, jak zastosowana w sentencji postanowienia. Podstawy tej nie stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet przy założeniu, że po myśli art. 144 k.p.a. jest on stosowany jedynie odpowiednio. Po pierwsze bowiem do postanowień nie znajduje zastosowania przepis art. 105 § 1 k.p.a., regulujący kwestię umorzenia postępowania (art.126 k.p.a.), po wtóre nie jest możliwe "umorzenie postępowania organu I instancji", skoro nie zostało ono wszczęte. Zaskarżone postanowienie nie mogło przeto ostać się w obrocie prawnym, choć przytoczona w nim argumentacja, wskazująca na wadliwość postanowienia organu I instancji, jest w większości trafna. Zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany przepis formułuje zatem dwie postawy odmowy wszczęcia postępowania: brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego (z tym zastrzeżeniem, iż musi być to brak oczywisty) oraz brak możliwości wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Ta ostatnia przeszkoda dotyczy przy tym postępowania bez względu na formę jego wszczęcia (z urzędu czy na wniosek). Innymi słowy, nie jest możliwe wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli winno ono toczyć się z urzędu a nie na wniosek. Kwestia natomiast interesu prawnego wnioskodawcy winna być w takim przypadku oceniana przez organ prowadzący postępowania w jego toku przy ustalaniu kręgu stron postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony z jednoczesnym wszczynaniem i prowadzeniem tego postępowania z urzędu prima facie sprzeczna jest z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, wymienione w tym przepisie w każdym przypadku wiązać się bowiem muszą z brakiem możliwości wszczęcia postępowania. Skoro zaś postępowanie może być wszczęte (z urzędu), brak jest podstaw do wydawania postanowienia o odmowie jego wszczęcia, nawet jeśli brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie winno być prowadzone z urzędu, w związku z posiadanymi przez organ informacjami o realizacji inwestycji, polegającej na modernizacji ulicy B w sposób odbiegający od dokonanego zgłoszenia. Obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie wywieźć można wprost z treści art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jak zresztą wynika z akt sprawy, postępowanie w tym przedmiocie toczy się, choć z nieznanych przyczyn ograniczone jest jedynie do budowy muru oporowego, zrealizowanego w jej ramach. Racjonalność owego "rozbicia postępowań" na dwa odrębne (w przedmiocie muru oporowego i zjazdów) wydaje się co najmniej wątpliwa, zwłaszcza biorąc pod uwagę potencjalną możliwość realizacji obowiązków, nałożonych na inwestora w toku każdego z tych postępowań (np. legalizacja muru oporowego w miejscu wskazywanym jako projektowany zjazd). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 200 p.p.s.a., zasądzono natomiast na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100,-zł.), opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804) na kwotę 240,-zł. Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne oraz rozważy celowość badania legalności inwestycji, prowadzonej w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu 27 września 2007r., w ramach jednego postępowania. k.ż.