II SA/Łd 640/07

Dnia 24 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy przyłącza wody 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi A. H., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi A. H. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie przepisu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie samowolnie wybudowanego przez A. i S. G. przyłącza wodociągowego na działce nr ewid. 65/3 we wsi L. gm. S., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Uzasadniając podstawy rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż na skutek pisma M. L. z dnia 17 października 2003 r. w sprawie skontrolowania prawidłowości wykonania przez Państwa G. przyłącza wody, wszczął postępowanie w sprawie. W ramach podejmowanych czynności wyjaśniających organ nadzoru budowlanego zawiadomił inwestorów o wszczęciu postępowania i terminie przeprowadzenia wizji lokalnej – w dniu 18 lipca 2005r., podczas której nie stwierdzono by na działce nr 65/3 istniało przyłącze wodne. Ponadto inwestor wyjaśnił, iż rozpoczął budowę przyłącza w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże po interwencji Urzędu Miasta-Gminy S., przyłącze rozebrał i obecnie zamierza je wybudować dopiero po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Informacje udzielone przez inwestorów G. znalazły potwierdzenie w piśmie Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. z dnia 15 lipca 2005 r. Reasumując poczynione ustalenia organ nadzoru budowlanego podniósł, iż z uwagi na brak przedmiotu postępowania i ustalenie, iż sporne przyłącze wody nie istnieje, zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie. W dniu 27 marca 2008 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo M. L. z dnia 23 marca 2008 r., w którym podniosła, iż pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 1 marca 2007 r. poinformowano ją, że ze względu na umorzenie postępowania przez organ I instancji, organ wyższego stopnia nie może ingerować w sprawę. Nadto wskazała, iż okres jaki upłynął od wydania decyzji Nr [...] do dnia jej doręczenia oraz fakt, że na przedmiotowej decyzji znajduje się pieczątka WINB uzasadnia stwierdzenie, iż organ nadzoru budowlanego celowo przedłużał postępowanie. W ostatnich słowach swego pisma strona oświadczyła, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji nr [...] odwołuje się od tego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron, jak również ustalenia poczynione przez organ I instancji w toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2005r. Podzielając w pełni ustalenia stanu faktycznego organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji podnosząc, iż wobec ustalenia, że sporne przyłącze wodne nie zostało wykonane, stwierdzić należy, iż brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania przyłącza, tym samym na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do zarzutu strony, organ zgodził się, iż faktycznie decyzja organu I instancji nie została doręczona M. L.. Dopiero organ odwoławczy w dniu 12 marca 2007 r. doręczył ją stronie. Zdaniem organu II instancji okoliczność ta nie ma jednak wpływu na prawo strony do zakwestionowania decyzji w drodze odwołania i nie narusza zasady dwuinstancyjności, odzwierciedleniem, czego było uwzględnienie prawa do odwołania i jego rozpoznanie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podjęcie działań zmierzających do definitywnego rozstrzygnięcia, czy sporne przyłącze wodne zostało zrealizowane zgodnie z przepisami prawa. Uzasadniając postawione wnioski skarżąca podała, iż zaskarżona decyzja oparta została na ustaleniach z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2005 r., o której nie była powiadomiona. W związku z tym, kwestionuje prawidłowość ustaleń i wniosków wywiedzionych z tej czynności. Dodała, iż organy pominęły sytuację, w jakiej znajduje się jako osoba poszkodowana działaniami państwa G.. Zlekceważyły również okoliczność, iż przyłącze biegnie wzdłuż granicy jej działki, a podczas jego budowy zniszczone zostały dwa znaki graniczne. Dalej podniosła, iż pomimo, że jej dane znajdują się na liście w rozdzielniku decyzji organu I instancji, to decyzja ta nie została jej doręczona i uprawomocniła się. Reasumując skarżąca podała, iż oczekuje ostatecznego ustalenia osoby winnej zastanego stanu, który uniemożliwia jej swobodne korzystanie z jej nieruchomości i narusza jej prawo własności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego gwarantujących stronie możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu, a wyrażonych w art. 10, 79, 81 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Na wstępie należy zauważyć, iż wraz z podjęciem postępowania w sprawie organ administracji winien ustalić krąg osób posiadających przymiot strony przedmiotowego postępowania oraz zawiadomić je o jego wszczęciu. Po myśli art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U.2003 Nr 207, poz. 2016) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przyjmuje się, iż przymiot strony, także w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej dotyczy właścicieli działek sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza ich uzasadnione, prawem chronione interesy. Z dniem 3 czerwca 2005 r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie, na skutek zapoznania się z pismem M. L., w którym wnosiła o zbadanie legalności wybudowanego na działce należącej do sąsiadów A. i S. G. przyłącza wodnego. Powyższe znajduje potwierdzenie już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania kierowanym do inwestorów, gdzie organ I instancji wprost wskazywał, iż postępowanie wszczynane jest na wniosek M. L.. Tym samym należałoby oczekiwać, iż osoba, która była inicjatorem postępowania zostanie powiadomiona o jego wszczęciu. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest dokumentu, który potwierdzałby, iż strona skarżąca została powiadomiona o podjęciu postępowania, aczkolwiek jej dane adresowe znajdują się wykazie stron, którym zawiadomienie miało być doręczone. Okoliczności tej, podnoszonej również w skardze, nie kwestionuje organ nadzoru budowlanego. Na marginesie należy też zauważyć, iż w aktach administracyjnych brak również zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez samych inwestorów. Natomiast na powoływanym już wykazie znajdują się również nazwiska trzech osób, których dane pojawiają się wyłącznie na przedmiotowej liście. W toku dalszych czynności nie doręczono im żadnych dokumentów, nie powiadamiano o przebiegu postępowania, brak również jakiejkolwiek wzmianki, kim są te osoby i czy należy je zakwalifikować jako strony postępowania. Jedynie ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej dla celów projektowych oraz z wypisów z rejestru gruntów wynika, iż są to właściciele działek sąsiadujących z działką inwestorów. Powracając do sytuacji skarżącej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wskazać należy, iż strona nie została również powiadomiona o terminie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2005 r. Natomiast ustalenia poczynione w trakcie wizji stały się podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć i stanowią główny materiał dowodowy w sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż poprzez udział stron w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć ich udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym (...) obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 30.09.2004 I SA 149/03 LEX nr 156896). Wskazanym obowiązkom organ uchybił. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie organ powołał się na oględziny z dnia 18 lipca 2005 r. Dowód ten, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji został jednak przeprowadzony bez udziału skarżącej. Brak również dowodu, iż skarżąca była zawiadomiona o terminie jego przeprowadzenia. Fakt ten daje podstawę do stwierdzenia przez Sąd, iż w toku postępowania administracyjnego został naruszony przepis art.10 § 1 K.p.a. obligujący organ do zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 22.04.1999 r. IV SA 461/97 LEX nr 47182). Bezspornym jest, iż w analizowanej sprawie oględziny z dnia 18 lipca 2005 roku trzeba zakwalifikować jako istotną czynność postępowania, która została przeprowadzona bez udziału wszystkich jego stron. Wskazana powyżej czynność, której wynik miał podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie, została przeprowadzona nie tylko z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., ale także art. 79 K.p.a.. Przepisy te wymagają zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.), w tym, w przeprowadzanym dowodzie (art. 79 § 1 K.p.a.). O terminie oględzin każda ze stron musi być powiadomiona co najmniej na siedem dni przed ich terminem w celu umożliwienia jej wzięcia udziału w tej czynności oraz przygotowania się do niej. W toku przeprowadzania czynności strona ma prawo zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 K.p.a.), (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.05.1998 IV SA 1111/96 LEX nr 43267). W rozpoznawanej sprawie organ wskazanym powyżej obowiązkom uchybił, gdyż jak wynika z akt postępowania administracyjnego oraz oświadczenia skarżącej, nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania, o jego istotnych czynnościach oraz przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie skarżącej oraz pozostałym uczestnikom zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 18.11.1999 r. IISA 1210/99, LEX nr 46806 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.05.1998 r. IV SA 1111/96, LEX nr 43267). Z dokumentów znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego, w tym protokołu sporządzonego w siedzibie organu I instancji w dniu 2.02.2007 r. wynika, że S. G. wykonał przyłącze wodociągowe do swojej nieruchomości w 2005 r. w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W aktach sprawy brak jest dokumentów dotyczących tej inwestycji, zaś organ nie wyjaśnił, czy przyłącze to wykonane zostało zgodnie z warunkami pozwolenia, a w szczególności, czy jego przebieg nie narusza granicy nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Okoliczność ta była wszak podnoszona w toku postępowania administracyjnego i została powtórzona w skardze. W ponownym postępowaniu organ administracji winien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony i zapewnić im prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym zawiadamiać o terminach przeprowadzanych czynności procesowych i umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Wskazane powyżej uchybienia procesowe stanowią naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art.10, 79 i 81 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono zgodnie z § 18 i § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). LS