II SA/Łd 642/18

Dnia 9 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. na rzecz Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lp/ Dyrektor A w S. – na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.) – w dniu 28 lutego 2018 roku ustalił w formie informacji rocznej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], S., [...] (nr [...]) B Spółce Akcyjnej z siedzibą w C. (dalej jako: "Spółka") wysokość opłaty stałej za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 roku w wysokości 5.576 zł wskazując jednocześnie, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych: 1. za I kwartał – w terminie do 30 kwietnia 2018 roku w wysokości 1.394 zł, 2. za II kwartał – w terminie do 31 lipca 2018 roku w wysokości 1.394 zł, 3. za III kwartał – w terminie do 31 października 2018 roku w wysokości 1.394 zł, 4. za IV kwartał – w terminie do 31 stycznia 2019 roku w wysokości 1.394 zł. Spółka w piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 roku skierowała do organu reklamację w odniesieniu do otrzymanej informacji dotyczącej opłaty stałej za usługi wodne. Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor A w S. – na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – określił Spółce, za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 roku opłatę stałą w wysokości 5.576 zł za pobór wód podziemnych z utworów jury środkowej jednootworowym ujęciem zlokalizowanym w miejscowości K. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 273 ust. 6 Prawa wodnego wyjaśnił, iż Spółka ma możliwość korzystania z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...], znak [...], na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia wody K. w ilości Qd=2.640 m3/d (po przeliczeniu 0,03055556 m3/s). Wynika z tego, że Spółka zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. W sprawie – zdaniem organu – zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za ww. okres, która wynosi 5.576 zł za pobór wód, albowiem reklamacja Spółki nie została uznana za uzasadnioną. Organ określił wysokość opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, dalej jako: "rozporządzenie"). Cytując treść art. 271 ust. 2 Prawa wodnego organ wyjaśnił, iż wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z § 15 pkt 1 rozporządzenia wynika, że opłata za usługi wodne wynika z opłat za usługi wodne za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu maksymalny pobór wód. Jak przyjął organ, w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa wodnego, tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość wody, która może być pobrana na podstawie wymienionego pozwolenia – dla ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód, należy przyjąć tę ilość poboru wody określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2.640 m3/d i wynoszącego po przeliczeniu 0,03055556 m3/s. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję B Spółka Akcyjna z siedzibą w C. wskazała, iż kwestionuje tę decyzję w zakresie kwoty 20 zł. Autor skargi w jej motywach wskazał na naruszenie: - art. 271 ust. 2 Prawa wodnego poprzez błędne przyjęcie jako podstawy wyliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalnej ilości wody, która może być pobrana z ujęcia zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym na podstawie zawartej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej wielkości poboru wód podziemnych w rozliczeniu rocznym; - art. 7a § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej w sposób określony przez Spółkę oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawą zakwestionowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, na mocy którego ustalono stronie skarżącej wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych, stanowił art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (art. 271 ust. 6 Prawa wodnego). W tym miejscu podkreślić należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej ustalając ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, która może być pobrana wyrażonej w m3/s, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Dodać także należy, że zgodnie z § 15 pkt 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, do dnia 31 grudnia 2019 roku jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych – 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia (500 zł), a także czas wyrażony w dniach (365). Wątpliwości interpretacyjne budzi natomiast określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana. W sprawie pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie skarżącej decyzją Starosty [...] z dnia 27 sierpnia 2007 roku określa – w punkcie 1 – maksymalną godzinową ilość wody Qd= 2.640 m3/d i maksymalną roczną ilość wód Qa= 960.000 m3/rok. Opierając się na zapisie maksymalnej godzinowej ilości wód organ określił wysokość spornej opłaty. Ustawodawca nie wskazał jednak wprost w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym (dobowy, czy roczny) winien zostać użyty w celu wyliczenia spornej opłaty. Wysokość tej opłaty została wyliczona – zdaniem Sądu – wadliwe także z tego powodu, iż organ przyjął za punkt odniesienia wartość dobową (2.640 m3/d) i – przeliczywszy ją na m3/s – uznał, że jest to maksymalna ilości wody, która może zostać odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, jest to nieprawidłowe, bowiem nie jest tak, że na podstawie odnośnego pozwolenia wodnoprawnego Spółka może pobierać wodę w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni i wartości dobowej. Innymi słowy, Spółka nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej dobowej wartości, bowiem przekroczy wartość roczną, wchodzi w rachubę drugie, dalej idące ograniczenie w postaci zakazu przekroczenia rocznej wartości. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość pobieranej wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym dobowy i roczny pobór wody, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego. Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość pobieranej wody w skali roku, której może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika dobowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych. Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód maksymalny roczny wskaźnik w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiając się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1) lub w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższego w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód. Konkludując Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 207 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 90 zł ustalone na mocy § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) oraz jego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. M.K.