II SA/Łd 642/24

Dnia 14 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2024 roku sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 19 czerwca 2024 r. nr SKO.4144.1.24 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej uchyla zaskarżone postanowienie. MR Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z 19 czerwca 2024 r., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej k.p.a.), stwierdziło uchybienie, przez A. G., terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Sieradzkiego z 5 stycznia 2024 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 5 stycznia 2024 r., Starosta Sieradzki ustalił z urzędu A. G. opłatę za pobyt dziecka – F. G. w rodzinnej pieczy zastępczej. Powyższa decyzja została doręczona stronie 29 stycznia 2024 r. w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Adres, pod którym doręczono korespondencję wynikał ze złożonych przez stronę 5 grudnia 2023 r.: "oświadczenia" i "oświadczenia o zobowiązaniu alimentacyjnym" oraz załączonych do nich kopii umowy najmu lokalu mieszkalnego i umowy o pracę na okres próbny. W toku postępowania organ stwierdził, że zarówno na znajdującej się w aktach sprawy kopercie jak i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie zostały odnotowane wszystkie dane poświadczające, że działania operatora pocztowego czyniły zadość wymogom wynikającym z przywołanego przepisu art. 44 k.p.a. Organ zwrócił się w związku z tym do operatora pocztowego o pisemne potwierdzenie, że przesyłka była właściwie awizowana. Z wyjaśnień przesłanych przez Pocztę Polską S.A. w piśmie z 10 maja 2024 r. wynika, że przesyłka adresowana do A. G., po zastosowaniu procedury awizacyjnej (I awizo 15 stycznia 2024 r., II awizo 23 stycznia 2024 r.), została 31 stycznia 2024 r. zwrócona do nadawcy z powodu nieodebrania w terminie z placówki pocztowej. Zawiadomienie o nadejściu przesyłki, zarówno pierwsze jak i powtórne zostało pozostawione przez listonosza pod adresem wskazanym przez nadawcę, w skrzynce oddawczej adresata. Wobec tego, w ocenie organu termin na wniesienie środka zaskarżenia - liczony zgodnie z art. 57 § 1 i § 4, w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. - upłynął z dniem 29 stycznia 2024 r. Skarżący nie wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie zostało złożone 6 marca 2024 r., a więc już po upływie przewidzianego prawem terminu, co czyni odwołanie bezskutecznym. W skardze A. G. zarzucił błędne ustalenie przez organ, ze doręczenie decyzji Starosty Sieradzkiego miało miejsce 29 stycznia 2024 r. Zdaniem skarżącego Kolegium nie wzięło pod uwagę kilku istotnych aspektów zaistniałego stanu faktycznego. Skarżący wskazał, że nigdy nie złożył w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Sieradzu oświadczenia o zmianie adresu do korespondencji. Według niego jedynym adresem, który podał był adres w S., przy ul. [...], który był adresem pewnym, a korespondencja wysłana pod ten adres do niego docierała. Okoliczność, że mieszka w B. była czasowa i wynikała z podjęcia przez niego zatrudnienia. Nie zadeklarował jednak, że korespondencja ma przychodzić pod adres w B. W B. przebywa sporadycznie bo pracuje jako kierowca w transporcie międzynarodowym. W sprawach urzędowych musi korzystać z pomocy rodziny, stąd korespondencja powinna być kierowana na adres w S. Powziąwszy wiadomość o istnieniu decyzji upoważnił matkę do jej odbioru w siedzibie organu pierwszej instancji, co miało miejsce 28 lutego 2024 r. W ocenie skarżącego jest to data doręczenia decyzji, zatem odwołanie złożone 6 marca 2024 r., jest odwołaniem wniesionym w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdził, że narusza ono przepisy obowiązującego prawa w stopniu powodującym jego uchylenie. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ ustalił, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z uchybieniem 14-dniowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. Decyzja pierwszoinstancyjna nie została doręczona skarżącemu osobiście, a w trybie art. 44 k.p.a. Skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze skarżący zakwestionował prawidłowość doręczenia zastępczego decyzji Starosty Sieradzkiego w trybie art. 44 k.p.a., wskazując że adres w B., na który doręczono decyzję nie był adresem, na który organy powinny dokonywać jakichkolwiek doręczeń. Okoliczność, że mieszka w B. była czasowa i wynikała z podjęcia przez niego zatrudnienia. Według skarżącego jedynym adresem, który podał był adres w S., przy ul. [...] i to na ten adres organy powinny wysyłać korespondencję by jej doręczenie mogło być skuteczne. Wobec tego należy wyjaśnić, że doręczenia dokonywane przez organy administracji w trakcie postępowania administracyjnego winny znajdować swe umocowanie w przepisach k.p.a., a w szczególności w art. 42 - 44 k.p.a. Zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują kwestii dotyczących sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji lub dla doręczeń. Nie oznacza to jednak, że wskazanie organowi takiego adresu nie jest wiążące dla organów. Zatem należy przyjąć, że organ jest zobowiązany dostarczyć przesyłkę stronie na adres przez nią wskazany. Przyjmuje się bowiem, że wskazanie określonego adresu strony jest dla organu wiążące (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2012 r., I OSK 1257/11). Co więcej, wykładanie przepisu art. 41 § 1 w świetle art. 63 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że obligatoryjnym elementem podania jest adres wnioskodawcy, który mogą stanowić zarówno adres zamieszkania, jak i adres miejsca pracy. W realiach niniejszej sprawy skoro w aktach sprawy znajdują się oświadczenia skarżącego zawierające adres ul. [...] w B. to organ prawidłowo przyjął, że to na ten adres, zgodnie z wolą skarżącego należało wysyłać korespondencję doń kierowaną, w tym decyzje organu pierwszej instancji. Jednocześnie nie można pominąć okoliczności, że skuteczne doręczenie nastąpi wówczas, gdy dokonane zostanie z zachowaniem wszystkich warunków określonych normami prawa dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ sposobu doręczenia. Ocena skuteczności doręczenia pisma zależy zatem od wypełnienia ściśle określonych przepisami k.p.a. warunków formalnych, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 1288/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej, poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2023 r., I OSK 2741/19). Podkreślić też należy, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 15 września 2011 r., II GSK 1761/11). W ocenie sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala podzielić stanowiska Kolegium o skutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej decyzję z 5 stycznia 2024 r. z dniem 31 stycznia 2024 r., w trybie art. 44 k.p.a. Ze znajdującej się w aktach sprawy koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została prawidłowo zaadresowana i wysłana na adres wskazany przez skarżącego w toku postępowania. Z adnotacji umieszczonych na kopercie wynika, że pierwsze awizo miało miejsce 15 stycznia 2024 r. jednak w ocenie sądu nie wynika jednoznacznie kiedy miało miejsce drugie awizo. Na kopercie znajduje się nieczytelny stempel, z którego nie sposób oczytać, daty powtórnego awiza przesyłki, która została zwrócona do nadawcy 31 stycznia 2024 r. Także ani z koperty ani ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia powoduje, że nie można skutecznie powołać się na tzw. fikcję doręczenia. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, to doręczenia nie można uważać za dokonane (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2007 r., I OSK 23/07; wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11). Podkreślić należy, że jeżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1198/13). Przepis art. 44 k.p.a. powinien być wykładany i stosowany ściśle, w sytuacji gdy doręczyciel nie zamieścił informacji o miejscu przechowywania przesyłki oraz o pozostawieniu zawiadomienia w skrzynce pocztowej o miejscu jej przechowywania, doręczenia nie można uznać za skuteczne, co wynika nie tylko z treści przytoczonych przepisów, ale także z utrwalonego na ich tle orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 10 kwietnia 2014 r., II OSK 855/14 i z 4 grudnia 2012 r., II OSK 1367/11). W świetle powyższego należy uznać, że zastępcze doręczenie decyzji organu pierwszej instancji było nieprawidłowe. Wobec tego stanowisko Kolegium co do daty doręczenia skarżącemu decyzji Starosty Sieradzkiego z 5 stycznia 2024 r. jest wadliwe, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 § 2-4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W konsekwencji nieupoważnionym było przyjęcie fikcji doręczenia i uznanie, że skarżący, składając odwołanie od decyzji, uchybił terminowi do jego wniesienia. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, pismo poczty z 10 maja 2024 r. nie sanuje braków potwierdzenia odbioru. W ocenie sądu dane świadczące o dopełnieniu przez doręczyciela wszystkich czynności wymaganych art. 44 k.p.a. powinny wynikać z koperty, w której wysłano przesyłkę oraz załączonego do niej zwrotnego potwierdzenia odbioru. Dane te powinny zostać odnotowane w momencie podejmowania przez doręczyciela stosownych czynności, a ich rezultat winien znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru w momencie ich dokonywania, nie zaś wynikać z pisma operatora pocztowego sporządzonego kilka miesięcy później. To rolą doręczyciela, a nie operatora pocztowego (jako instytucji) jest poczynienie stosownych adnotacji, potwierdzających podjęcie czynności, pozwalających na przyjęcie, że przesyłka została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien uwzględnić oceną prawną wyrażoną przez sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, która sprowadza się do uznania, że doręczenie skarżącemu decyzji Starosty Sieradzkiego nastąpiło 28 lutego 2024 r. zgodnie z potwierdzeniem znajdującym się na oryginale decyzji z 5 stycznia 2024 r.. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w wyroku a.tp.