II SA/Łd 643/03

Dnia 7 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, E. P. wystąpiła w dniu 14 lutego 2002 r. z prośbą o nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku tzw. "łącznika" pomiędzy budynkami położonymi na nieruchomości zlokalizowanej w K. przy ul. A 17 (stanowiącej własność E. P.) i 19 (stanowiącej własność małżonków R. i M. B.). Na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, mocą decyzji z dnia [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zm.), nakazano E. P. sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej i architektoniczno – budowlanej części samowolnie wybudowanego przez poprzedniego właściciela budynku łącznika usytuowanego na działce o numerze ewid. 83/10, orzeczenia o stanie technicznym części łącznika ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień dotyczących zawilgocenia ściany podłużnej od strony działki nr 180 i szczegółowego projektu robót budowlanych mających na celu doprowadzenie części samowolnie wybudowanego łącznika do stanu zgodnego z prawem, a zwłaszcza takich robót, w efekcie których trwale zostanie wyeliminowane zawilgocenie jego ścian. Termin na wykonanie obowiązków zakreślono na dzień 31 grudnia 2002 r. Od powyższej decyzji odwołanie do organu nadzoru budowlanego II instancji złożyła E. P. wnosząc o uchylenie decyzji i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę "łącznika". Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy mocą decyzji z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ podał, iż w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy brak jest danych przedstawiających wygląd obiektu, jakim jest "łącznik" w okresie przejęcia przez E. P. nieruchomości od Zakładów A. Zdaniem organu odwoławczego jest to element istotny w sprawie, gdyż inny kształt budynku mieszkalnego strony wynika z mapy, na której naniesiono podział sąsiadujących nieruchomości zatwierdzony przez Burmistrza Miasta K. decyzją Nr [...] z [...], a inny ze zdjęć wykonanych w czasie wizji lokalnej (dnia 8 maja 2002 r.) i z rysunku rzutu przyziemia budynku, na którym naniesiono dane dotyczące zawilgocenia ściany granicznej budynku. Zdaniem organu odwoławczego, z zebranego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. materiału dowodowego wynika, iż E. P. dokonała rozbiórki lub adaptacji fragmentu łącznika usytuowanego na jej działce, i w tym miejscu dobudowała aneks przylegający do ściany rozbudowywanego budynku mieszkalnego, mający ścianę zewnętrzną usytuowaną w granicy nieruchomości. Kwestia ta, zdaniem organu II instancji, winna być wyjaśniona przez organ w dalszym postępowaniu. Ponadto z akt sprawy wynika, iż strona uzyskała [...] decyzję (znak: [...]) Urzędu Rejonowego w P. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz na budowę zbiornika na ścieki na nieruchomości przy ul. A 17. W aktach sprawy brak jest informacji czy projekt na rozbudowę budynku mieszkalnego nakazywał inwestorowi wykonanie jakiś robót budowlanych w celu wyeliminowania zawilgocenia. Z akt sprawy wynika natomiast, iż R. i M. B. uzyskali decyzję ostateczną zezwalającą na przeprowadzenie remontu i modernizacji budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. A 19 oraz spornego łącznika. W aktach sprawy brak jest natomiast informacji, czy wykonali oni wszystkie roboty dotyczące łącznika wskazane w projekcie zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. W końcu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja wydana została na niewłaściwej postawie prawnej. Zdaniem organu, nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w każdym przypadku winien być wydany w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy, poprzednio obowiązująca ustawa może stanowić podstawę do orzekania wyłącznie w przypadku nakazania rozbiórki obiektu. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga znacznego uzupełnienia. Zasadnym było, więc uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w celu uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym zakresie i ustalenia właściwej podstawy prawnej dla wydania nowej merytorycznej decyzji w sprawie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu II, jak i I instancji oraz podjęcie wobec organów działań w trybie art. 31 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i wydanie merytorycznego wyroku w sprawie. W uzasadnieniu skargi E. P. opisała cały dotychczasowy przebieg postępowania. Skarżąca za bezpodstawne uznała wynikające z uzasadnienia decyzji stwierdzenie, że sama wzniosła "łącznik", gdyż nie uczestniczyła ona ani w budowie, przebudowie, adaptacji ani w jakichkolwiek innych robotach. Łącznik został zniesiony przez Zakłady A w latach osiemdziesiątych. Organy nadzoru budowlanego nie uwzględniają wskazań wynikających z oceny prawnej zawartej we wcześniejszych wyrokach NSA wydanych w tej sprawie. W ocenie strony skarżącej organy wiedzą o tym, że nie wyraża ona zgody na zastosowanie odstępstw od przepisów technicznych, ale mimo wszystko odmawiają wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kontestowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. W stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy, powołując się na unormowanie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania udzielając wskazówek co do dalszego postępowania. Na wstępie wyjaśnić należy, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 1 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa). W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Art. 138 § 2 zd. II kpa pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Organ może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego, nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawione ogólne zasady znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004/2/60; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., V SA 1680/01, Lex Nr 109328; wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, Lex Nr 50105; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., II SA/Gd 814/99, Lex Nr 76088; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 343/00, Lex Nr 55298; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., I SA/Gd 2508/98, Lex Nr 53879; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 734/00, Lex Nr 53455; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, Lex Nr 54745; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex Nr 48722; wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex Nr 48721; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 1999 r., SA/Rz 428/97, Lex Nr 42726; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 1283/97, Lex Nr 47910). Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż z analizy akt administracyjnych I instancji i samej decyzji nie wynika jednoznacznie kto wybudował obiekt i jaka jest data jego wzniesienia. Owszem we wszystkich dokumentach pojawia się stwierdzenie, iż obiekt wybudowano w latach osiemdziesiątych, a właścicielem terenu były wówczas Zakłady A. Nie ma to jednak potwierdzenia w aktach administracyjnych. Dlatego skład orzekający uznał za poprawne uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednakże, zalecenia organu odwoławczego udzielone dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie są trafne. Organ odwoławczy zasugerował bowiem, iż regulacja prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie wyłącznie do nakazu rozbiórki. Taka ocena jest błędna, ponieważ brzmienie przepisu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. nic takiego nie nakazuje. Przepis ten dosłownie brzmi: "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do takich obiektów stosuje się przepisy z 1974 r.". Zdaniem składu orzekającego przepis ten powinien być interpretowany w sposób następujący – Przepisów dotyczących nakazu rozbiórki nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z brzmienia ustawowego nie wynika, iż przepisy dotychczasowe są stosowane w ograniczonym zakresie. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 marca 1998 r. (IV SA 840/96, Lex Nr 43293), owszem odnosił się on do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu. Teza tego orzeczenia wyraźnie stanowi, iż do likwidacji samowoli budowlanej stosuje się przepisy ustawy z 1974 r., gdyż do likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji popełnionej przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Błędnie zatem w niniejszej sprawie został zastosowany przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie Sądu, rozważenia wymaga również kwestia oceny czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł orzekać o legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy skarżąca domagała się nakazu rozbiórki. Przedstawione nieprawidłowości stanowią naruszenia prawa, jednakże uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji jest prawidłowe, aczkolwiek uzasadnienie nie daje podstaw organowi I instancji do prawidłowego rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Ustosunkowując się do argumentów skargi wyjaśnić należy, iż wszystkie te zarzuty muszą być wzięte pod uwagę w trakcie ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji. Żądanie wydania przez sąd administracyjny merytorycznego wyroku, z uwagi na ograniczoną kognicję tegoż sądu nie może zostać uwzględnione. W świetle przepisu art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do właściwości sądu administracyjnego nie należy wydawanie decyzji lub innych aktów administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz kontrola tych aktów pod względem ich zgodności z prawem. Do właściwości Sądu w niniejszej sprawie należy skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. jest zgodna z prawem. E. P. w skardze wniosła również do podjęcia działań w trybie art. 31 ustawy o NSA. Przez orzeczenie sądu, o jakim mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o NSA, należy rozumieć wyłącznie wyrok, w którym przyznano, stwierdzono albo uznano uprawnienie lub obowiązek, a także wyrok, w którym uwzględniono skargę na bezczynność organu. W wypadku wyroku uchylającego albo stwierdzającego nieważność decyzji lub postanowienia nie powstaje obowiązek organu do wykonania orzeczenia sądu. Uprawnienia orzecznicze NSA oparte są bowiem na modelu kasacyjnym, a nie na merytorycznym orzekaniu o prawach i obowiązkach skarżącego. Wyrok uchylający co najwyżej zobowiązuje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem okoliczności, na które sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu. Zauważyć jednak należy, że niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku podlega kontroli instancyjnej i nie może być egzekwowane w trybie art. 31 ust. 1 ustawy o NSA. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.