II SA/Łd 643/10

Dnia 24 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. S. i T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Burmistrz K. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przewiązki wodociągowej Ø 400 mm wraz z pięcioma komorami zasuw, położonej pomiędzy rurociągami tranzytowymi 2 x Ø 800 i 1 x Ø 1000 mm na działce nr ewid. [...] w obrębie Z., gm. K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, iż 4.września 2009r. Gmina Miasto Ł. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. W dniu 18.lutego 2010r. A. S. i T. S., właściciele działki nr ewid. [...] w obrębie Z., gm. K. wnieśli o zawieszenie postępowania w tej sprawie w związku z toczącymi się sporami sądowymi dotyczącymi korzystania w tej działki przez Gminę Miasto Ł., które nie zostały jeszcze ostatecznie zakończone. Spór sądowy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks posterowani administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., bowiem od jego rozstrzygnięcia zależy ustalenie, czy Gmina Miasto Ł. będzie mogła zlokalizować na w/w działce projektowaną inwestycję, co uzasadnia zawieszenie postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosła Gmina Miasto Ł. podnosząc, że toczące się w przeszłości postępowanie sądowe nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmie z dnia 2.lutego 2010r., znak: [...] Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł. poinformował organ pierwszej instancji o zawarciu ugody pomiędzy A. S. i T. S. a Gminą Miasto Ł. Porozumienie pomiędzy stronami zawiera zgodę właścicieli działki na posadowienie na niej magistral wodociągowych oraz zobowiązuje strony do zawarcia umowy dzierżawy, zajętego przez urządzenia terenu. A. S. i T. S. zobowiązali się do złożenia w Sądzie Okręgowym w Ł. wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego usunięcia przez Gminę urządzeń wodociągowych z nieruchomości. Ponadto, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uzależnione od posiadania przez inwestora prawa do dysponowania terenem, na którym planowana jest inwestycja. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu, stwierdzając brak podstawy do zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Zasada nienaruszania cudzych praw związanych z nieruchomością wynika także z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, określając konieczną treść wniosku nie stawia wymogu złożenia dokumentów związanych z udowadnianiem praw do nieruchomości. Poprzez wykładnię systemową, treść art. 63 ust. 2 ustawy należy odnieść także do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro więc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, to postępowanie sądowe, którego przedmiotem jest spór o korzystanie z działki nr [...] pomiędzy jej właścicielami a inwestorem, pozostaje bez wpływu na możliwość wydania tej decyzji. W postępowaniu tym organ nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. To, czy prawo takie inwestorowi przysługuje, bada dopiero organ budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie narusza i nie ogranicza prawa do nieruchomości. Nie przesądza także o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można bowiem rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może zostać wydana jedynie osobie, która złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na to postanowienie A. S. i T. S. wnieśli o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak uprawnień inwestora w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz toczące się w związku z tym sprawy sądowe nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja stanowi ich własność. Nieruchomość ta zajmowana jest pod urządzenia wodociągowe bez tytułu prawnego i dlatego wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...], sygn. akt [...] od Gminy Miasto Ł. zostało zasądzone na ich rzecz odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Nadto, w wyroku tym nakazano Gminie Miasto Ł. usunięcie w terminie 24 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku urządzeń wodociągowych znajdujących się na tej nieruchomości. Orzeczenie to uprawomocniło się z dniem 26.czerwca 2007r., zatem w dniu 25. czerwca 2009r. upłynął termin wykonania nałożonego na Gminę obowiązku. Z uwagi na brak spełnienia świadczenia prowadzone jest przeciwko Gminie Miasto Ł. postępowanie egzekucyjne. Do chwili obecnej nie została zawarta umowa dzierżawy gruntu, o które mowa w ugodzie, gdyż inwestor uzależnia zawarcie tej umowy od wyrażenia przez nich zgody na budowę kolejnych urządzeń oraz nie uznaje obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zakończeniu umowy (odmawia pokrycia kosztów usunięcia urządzeń wodociągowych po rozwiązaniu umowy dzierżawy). Skarżący podnieśli także, iż nie jest prawdą, że w ugodzie wyrazili zgodę na posadowienie na działce nr ewid. [...] kolejnych urządzeń wodociągowych. Zawieszenie postępowania było prawidłowe. Jeżeli Gmina Miasto Ł. nadal będzie się uchylać od zawarcia umowy dzierżawy, zmuszeni będą do przeprowadzenia egzekucji na podstawie wyroku z dnia [...] Rurociągi tranzytowe, o jakich mowa we wniosku inwestora mogą zostać usunięte. Zatem wszelkie dokumenty załączone do wniosku o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego będą nieaktualne, a warunki zawarte w decyzji ustalającej lokalizację niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 24.czerwca 2010r. skarżący podnieśli, iż aktualnie toczy się jedynie postępowanie egzekucyjne, zmierzające do wykonania prawomocnego wyroku sądowego, nakazującego inwestorowi usunięcie wodociągów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżone orzeczenie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność aktu w całości lub części. Stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu należy wskazać, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie mógł orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, iż badając sprawę mógł on kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu I instancji, na które wniesiono zażalenie. W analizowanej sprawie przedmiotem postanowienia była kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem tylko ta incydentalna kwestia mogła być poddana ocenie i rozstrzygnięciu organu II instancji. Przedmiotem kontroli Sądu było zatem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylające postanowienie Burmistrza K. o zawieszeniu postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje – w zależności od charakteru przesłanek - dwa rodzaje zawieszenia postępowania, a mianowicie instytucję obligatoryjnego zawieszenia, którego przesłanki określa art. 97 kpa oraz fakultatywnego zawieszenia postępowania, uregulowanego w art. 98 kpa.. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż brak jest podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten wskazuje obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu zachodzi w sytuacji, gdy w ramach przedmiotu sprawy występuje jako jej element kwestia, której uprzednie rozpoznanie warunkuje możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a jednocześnie do rozpoznania tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpatrujący sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. Sytuacja opisana tym przepisem nie zachodzi w niniejszej sprawie. Dla sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają bowiem znaczenia kwestie własnościowe. Decyzja wydawana w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi bowiem praw do terenu, a inwestor nie musi w ogóle legitymować się tytułem prawnym do terenu, przez który planowany jest przebieg inwestycji. Choć wskazać trzeba, iż prosta analogia do decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie nie jest właściwa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi bowiem dla inwestora legitymację do ubiegania się o wywłaszczenie nieruchomości, dla której decyzja lokalizacyjna została wydana (art. 112 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity Dz. U. nr 261 z 2004r., poz. 2603 ze zm.). Kwestie własnościowe będą wszakże miały znaczenie dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Zatem wbrew zarzutom skarżących organ II instancji nie naruszył przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie już zatem wskazać wypada, że choćby z oświadczeń skarżących, składanych podczas rozprawy wynika, iż aktualnie nie toczy się żadne postępowanie rozpoznawcze, rozstrzygające o prawach czy obowiązkach inwestora, mających związek z nieruchomością skarżących. Postępowanie to zostało bowiem prawomocnie zakończone, obecnie natomiast nałożony na inwestora obowiązek usunięcie naniesień, jest egzekwowany. Kwestia uznana więc przez organ I instancji za "zagadnienie wstępne" nie istnieje, skoro została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Problem natomiast, czy i ewentualnie jaki wpływ na możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie przewiązki wodociągowej wraz z pięcioma komorami zasuw, będzie miał obowiązek usunięcia istniejących rurociągów tranzytowych, które planowania inwestycja ma łączyć, należy do zagadnień merytorycznych, podlegających ocenie przy wydawaniu decyzji, rozstrzygającej wniosek inwestora. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.