II SA/Łd 644/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na uchwały Rady Gminy Brąszewice: - z dnia 27 września 2012 r. nr XXIX/103/2012 w sprawie ustalenia Regulaminu określającego szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień - z dnia 23 października 2014 r. nr LIII/207/2014 w sprawie zmiany uchwały nr XXIX/103/2012 Rady Gminy Brąszewice z dnia 27 września 2012 r. w sprawie ustalenia Regulaminu określającego szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał oraz załącznika nr 1 do uchwały z dnia 27 września 2012 r. nr XXIX/103/2012. LS W dniu 27 września 2012 r. Rada Gminy Brąszewice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. nr 127, poz. 857 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.o.s", podjęła uchwałę Nr XXIX/103/2012 w sprawie ustalenia Regulaminu określającego szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Załącznikiem Nr 1 do wspomnianej uchwały jest Regulamin określający szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień – dalej w skrócie "Regulamin" lub "załącznik do uchwały". Powyższa uchwała została następnie zmieniona mocą uchwały Nr LIII/207/2014 z dnia 23 października 2014 r. Rady Gminy Brąszewice w sprawie zmiany uchwały Nr XXIX/103/2012 Rady Gminy Brąszewice z dnia 27 września 2012 r. w sprawie ustalenia Regulaminu określającego szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe uchwały Rady Gminy Brąszewice Nr XXIX/103/2012 z dnia 27 września 2012 r. i Nr LIII/207/2014 z dnia 23 października 2014 r. wywiódł Prokurator Okręgowy w Sieradzu, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia przepisów: 1) art. 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 31 ust. 1 i 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uzależnienie możliwości otrzymania stypendium sportowego, nagród i wyróżnień od warunku członkostwa w klubie sportowym lub związku sportowym, pozbawiając mieszkańców niezrzeszonych oraz tych, którzy ukończyli 25 rok życia prawa do ubiegania się o stypendium, nagrody i wyróżnienia, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne; 2) art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez wprowadzenie w załączniku do uchwały kryteriów ubiegania się o stypendium, nagrody i wyróżnienia innych aniżeli ustawowe i z pominięciem kryterium ustawowego znaczenia danego sportu dla jednostki samorządowej; 3) art. 15, art. 61 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy Brąszewice przyznająca stypendium sportowe ma charakter uznaniowy, podczas gdy sprawa zainicjonowana wnioskiem o przyznanie stypendium stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej i od której stronie przysługuje prawo odwołania; 4) art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez uregulowanie w drodze uchwały zasad i trybu wstrzymania, wznawiania wypłacania stypendium, podczas gdy przepisy u.o.s. upoważniają organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do ustalenia zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendium sportowego; 5) art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i przyjęcie jedynie minimalnej i maksymalnej wysokości stypendium sportowego oraz nagrody pieniężnej, podczas gdy Rada zobowiązana była do precyzyjnego określenia ich wysokości, poprzez wskazanie konkretnej kwoty lub sposobu jej wyliczenia; 6) art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez wprowadzenie w załączniku do uchwały regulacji umożliwiającej pozbawienie zawodnika stypendium przez Wójta Gminy Brąszewice od okoliczności niezwiązanych z osiąganymi wynikami sportowymi, lecz wyłącznie realizacją obowiązków klubowych. Uzasadniając postawione zarzuty autor skargi odwołując się do brzmienia art. 31 u.o.s. stwierdził, że jego celem było jasne określenie w uchwale jaką nagrodę, wyróżnienie, stypendium sportowe może uzyskać dany zawodnik osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym, jakie znaczenie dla gminy ma dany sport oraz określenie jakie stypendium lub nagrody przewidziane są dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby w wykonaniu powyższej delegacji Rada Gminy ustanowiła stypendia sportowe, nagrody i wyróżnienia finansowane z budżetu gminy, przeznaczone nie dla osób fizycznych, które osiągają wysokie wyniki w sporcie (wspólna cecha relewantna), lecz wyłącznie dla zawodników zrzeszonych w klubach sportowych lub związkach sportowych (§ 2 ust. 2 pkt 3 Regulaminu). Kryterium, które może być brane pod uwagę, jest znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Dyscyplina sportu ważna dla gminy może bowiem być uprawiana przez osoby fizyczne zarówno w ramach klubu sportowego, jak również osoba uprawiająca określoną dyscyplinę sportową może nie być związana z żadnym klubem, czy też stowarzyszeniem, lecz uprawiać dyscyplinę sportową ważną dla niej i osiągać we współzawodnictwie określone wyniki sportowe, przy czym być jej mieszkańcem. Celem art. 31 u.o.s. nie jest zatem, co do zasady, wspieranie lokalnych klubów sportowych, związków sportowych, ich zawodników, trenerów i działaczy. Klub sportowy, będący osobą prawna, może ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe dla zawodników (art. 5 u.o.s.). Według Prokuratora, jako naruszające prawo z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego, poczytywać należy regulacje dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznawanych środków finansowych wynikające z § 2 ust. 1 Regulaminu, jako że w myśl art. 31 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.o.s. stypendia sportowe, nagrody oraz wyróżnienia, o których mowa w tym przepisie adresowane są do wszystkich osób fizycznych. Postanowienie, o jakim mowa w § 2 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały - dotyczące przynależności do klubu sportowego lub związku sportowego – jest wymogiem, którego ustawa nie przewiduje, a które bezpodstawnie zawęża krąg osób uprawnionych do uzyskania stypendium. Takie unormowanie jest ponadto sprzeczne z wyrażoną w art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.s.g. zasadą, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb jej mieszkańców. Członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może ich bezpodstawnie różnicować z uwagi na kwestię przynależności do klubu czy też związków sportowych. W związku z tym rada nie może zawężać ustawowego katalogu podmiotów upoważnionych do otrzymania stypendiów sportowych wyłącznie do osób fizycznych, które są członkami klubów sportowych lub związków sportowych. Tego rodzaju ograniczenie jest ponadto nieuprawnione w świetle unormowań art. 31 ust. 3 u.o.s. Taka regulacja biorąc pod uwagę podustawowy i wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego, jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Narusza delegację ustawową, a także konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów oraz zasadę równości wobec prawa wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W następnej kolejności Prokurator stwierdził, że zapisy § 7 ust. 1 oraz § 19 ust. 2 załącznika do uchwały, określające odpowiednio konieczne elementy wniosku o przyznanie stypendium, czy też wniosku o przyznanie nagrody lub wyróżnienia, z powyższych przyczyn pozostają w istotnej sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, istotnie naruszający wskazane powyżej przepisy jest zapis zawarty w § 12 ust. 1 załącznika do uchwały w takim znaczeniu, że jednoznacznie odwołuje się do sytuacji zawodników klubu lub związku sportowego, tym bardziej, iż uzależnia pozbawienie stypendium sportowego "zawodnika", od okoliczności niezwiązanych z osiąganymi wynikami sportowymi, lecz wyłącznie realizacją obowiązków klubowych (w tym zaprzestanie realizacji programu szkolenia sportowego przyjętego przez dany klub lub związek sportowy, dyscyplinarne pozbawienie praw zawodniczych przez organ statutowy właściwego klubu lub związku sportowego). Podobny zarzut Prokurator postawił też przepisowi określającemu górną granicę wieku zawodników, gdyż różnicuje on możliwość ubiegania się o stypendium ze względu na wiek, niezależnie od uprawianej dyscypliny sportu i osiąganych wyników sportowych. Wymieniony zapis uchwały sformułowany został jako warunek ubiegania się o stypendium (§ 2 ust. 2 pkt 1 Regulaminu), prowadzący do nieuzasadnionego ograniczenia kręgu uprawnionych. W przekonaniu Prokuratora także tryb przyznania i odmowy przyznania stypendium sportowego, nagrody i wyróżnienia został w przedmiotowej uchwale uregulowany istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Odwołując się do brzmienia art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. autor skargi wywiódł, że sprawa w przedmiocie przyznania, jak i odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego w oparciu o szczegółowe upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 u.o.s. stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zatem, skoro postępowanie prowadzone jest przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem podstawowej zasady na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zatem, przepis § 11 załącznika do uchwały - w ocenie skarżącego - narusza powołane przepisy prawa w sposób istotny. W następnej kolejności Prokurator stwierdził, że przekroczeniem upoważnienia ustawowego w zaskarżonej uchwale są przepisy odnoszące się do określenia wysokości stypendium sportowego, nagród i wyróżnień. Jego zdaniem ustawodawca nie sprecyzował w art. 31 szczegółowo kryteriów jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu delegacji ustawowej tego przepisu. Z przepisu art. 31 ust. 3 u.o.s. wynika, że ustawodawca nie przewidział dodatkowych, poza wyraźnie wyartykułowanymi, kryteriów jakie winny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego, aby finansować nagrody czy wyróżnienia za wyniki sportowe. Jednakże nawet przy tak ogólnym określeniu wymogów ustawowych realizacji delegacji zawartej w ww. przepisie, ustalenie wysokości świadczeń poprzez wskazanie ich minimalnej i maksymalnej kwoty i uzależnienie ich wysokości od osiągnięć sportowych zawodnika (§ 10, § 15 ust. 1 i 17 Regulaminu) wskazuje na niewypełnienie delegacji ustawowej. Delegacja ustawowa pozwala gminie na różnicowanie wysokości świadczeń tylko wedle kryteriów w niej wskazanych (znaczenie danego sportu i osiągnięty wynik sportowy), a żadną miarą nie uprawnia gminy do zastrzeżenia uznaniowości w ustalaniu wysokości świadczenia w konkretnym przypadku. Do tego zaś sprowadzają się zapisy niniejszego Regulaminu. Ponadto Prokurator zauważył, że Regulamin, będący załącznikiem do uchwały, określając wysokość stypendium, czy nagród lub środków na wyróżnienia nie odnosi się w ogóle do przewidzianego ustawą kryterium znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego. W uchwale i Regulaminie brak jest zapisów, z których można by odczytać, jakie to dyscypliny mają szczególne znaczenie dla Gminy Brąszewice. Natomiast niewątpliwie intencją ustawodawcy było powiązanie wysokości przyznawanego stypendium, nagrody lub wyróżnienia z istotnością danej dyscypliny na obszarze konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Postanowienia uchwalonego Regulaminu, dotyczącego nagród i wyróżnień nie wiążą ich wysokości w jasny dla odbiorcy sposób z osiągniętym wynikiem sportowym, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż chodzi o "wysokie wyniki sportowe"(§ 15 ust. 1). Poza tym z § 13 i 16 Regulaminu wynika, że stypendia, nagrody i wyróżnienia są przyznawane przez Wójta Gminy Brąszewice, co w zestawieniu z § 10 ust. 1 oraz odpowiednio § 17 ust. 2 i 3, daje się odczytać jako normę uprawniającą Wójta zarówno do określenia wysokości danego stypendium, nagrody jak i do jego przyznania konkretnej osobie. Jest to de facto przekazanie uprawnień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jej organowi wykonawczemu, co narusza upoważnienie zawarte w art. 31 u.o.s. Dodatkowo nie można uznać za prawidłowe zapisów dotyczących warunków wstrzymania i wznawiania wypłaty stypendiów, o których stanowi § 11 załącznika do uchwały, gdyż nie mieszczą się one w granicach ustawowego upoważnienia, co do określenia zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium. Wprowadzone regulacje (§ 11 ust. 1-3 - wstrzymanie wypłaty, § 11 ust. 4 - wznowienie wypłaty) nie znajdują podstawy prawnej w art. 31 ust. 3 u.o.s. Prokurator oceniając kwestię nie udzielenia przez ustawodawcę radzie gminy upoważnienia do regulowania również "wstrzymywania" i "wznawiania" wypłaty stypendium sportowego wskazał na przepis art. 32 u.o.s., który expressis verbis stanowi, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej nie tylko przyznaje (ust. 1) i pozbawia (ust. 4) stypendium sportowego dla członka kadry narodowej, ale również w określonych enumeratywnie przypadkach "wstrzymuje stypendium sportowe dla członka kadry narodowej" (ust. 3). Ustęp 7 cyt. przepisu zawiera zaś upoważnienie ustawowe dla wskazanego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, między innymi "szczegółowych zasad przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania" powyższych stypendiów sportowych. Zatem, jedynie właściwy minister ma kompetencje do ustalenia zasad wstrzymywania stypendiów sportowych. Wychodząc z założenia racjonalności działań ustawodawcy, przemilczenie kwestii ustalenia szczegółowych zasad "wstrzymania", a w konsekwencji również "wznawiania" tych świadczeń, uznać należy jako celowe działanie ustawodawcy służące wyłączeniu możliwości unormowania tych kwestii przez radę. Argumentację tę wzmacnia również fakt, iż poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym w art. 35 ust. 2 w sposób wyraźny upoważniała radę gminy do określenia w drodze uchwały warunków i trybu "przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania" stypendiów sportowych finansowanych z budżetu gminy. Obecnie obowiązująca ustawa takiego upoważnienia nie zawiera. Regulując zatem tryb oraz warunki "wstrzymania i wznawiania" wypłaty stypendiów sportowych Rada Gminy Brąszewice przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 31 ust. 3 u.o.s., wprowadzając instytucję o jakiej nie wspomina ten przepis, co narusza też art. 7 Konstytucji RP. Przekroczenie to niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa. Również tytuł kwestionowanej uchwały zawierający sformułowanie "wstrzymywania" jest wadliwy w tej części. Reasumując Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Brąszewice wniósł o zawieszenie postępowania, zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych na rzecz wnoszącego odpowiedź na skargę, przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność wnoszącego odpowiedź na skargę lub jego pełnomocników. Organ poinformował, że w możliwie najbliższym czasie przedłoży projekt nowej uchwały w sprawie ustalenia Regulaminu określającego szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, następnie podczas Sesji Rady Gminy Brąszewice, Rada rozpatrzy przedłożony projekt. W razie przyjęcia nowej uchwały, zaskarżona uchwała oraz zmieniająca ją uchwała nr LIII/207/2014 Rady Gminy Brąszewice z dnia 23 października 2014 r. stracą moc a Rada Gminy Brąszewice wyeliminuje powyższe akty prawne z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skargę na uchwały Rady Gminy Brąszewice nr XXIX/103/2012 z dnia 27 września 2012 r. i nr LIII/207/2014 z dnia 23 października 2014 r., będące aktami prawa miejscowego, wywiódł Prokurator Okręgowy w Sieradzu, domagając się stwierdzenia ich nieważności z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa. Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt SK 42/05 Trybunał Konstytucyjny (OTK-A 2006/10/148) - odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z dnia 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00; publ. OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji". Analiza zaskarżonych uchwał Rady Gminy Brąszewice z dnia 27 września 2012 r. wraz z Regulaminem i z dnia 23 października 2014 r. w świetle obowiązujących przepisów prawa, a także poczynionych wyżej uwag natury ogólnej, w tym zasad poprawnej legislacji uzasadnia konkluzję, że naruszają one prawo w sposób istotny, co skutkować musiało stwierdzeniem ich nieważności. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że uchylenie uchwały oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc, czyli od daty jej uchylenia, natomiast w przypadku stwierdzenia nieważności skutek ten powstaje ex nunc, czyli od momentu podjęcia uchwały. Zatem uchylenie uchwały, na co zwracała uwagę Rada Gminy Brąszewice w treści odpowiedzi na skargę, przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej w życie do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Z tego też względu wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uchylenia zaskarżonych uchwał i podjęcia nowej uchwały odpowiadającej wymogom prawa nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto, gdyby nawet kwestionowane uchwały zostały uchylone przez Radę, to i tak postępowanie sądowe w niniejszej sprawie nie stałoby się bezprzedmiotowe. Poddane kontroli tutejszego sądu akty prawa miejscowego podjęte zostały na podstawie art. 31 u.o.s., który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe (ust. 1). Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek (ust. 2). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (ust. 3). Z przywołanego wyżej unormowania jasno wynika, że ustawodawca co do zasady pozostawił organowi gminy swobodę podjęcia uchwały w przedmiocie przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, zwracając jednak uwagę na konieczność uwzględnienia dwóch podstawowych kryteriów: znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego. W przekonaniu sądu Rada Gminy Brąszewice w treści zaskarżonych uchwał nie wskazała wprost, ani nawet choćby pośrednio dyscypliny sportowej (bądź dyscyplin sportowych), która miałaby dlań znaczenie, nie wspominając już o uzasadnieniu dokonanego w tym zakresie wyboru, czym naruszyła w sposób istotny dyspozycję art. 31 ust. 3 u.o.s. Takimi dyscyplinami sportowymi dla przykładu mogą być dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co z oczywistych względów wpisywałoby się w realizację zadania własnego, polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (art. 27 ust. 1 u.o.s.). Intencją ustawodawcy (art. 31 ust. 3 u.o.s.) było również powiązanie wysokości przyznawanego świadczenia ze znaczeniem danego sportu dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Przekroczeniem delegacji ustawowej jest - jak trafnie stwierdził Prokurator - zawarte w § 2 ust. 1 pkt 3 Regulaminu dodatkowe kryterium przyznawania osobom fizycznym stypendiów, nagród i wyróżnień, wprowadzone przez Radę, w postaci przynależności do klubu sportowego lub związku sportowego i uprawiania danej dyscypliny sportu na podstawie posiadanej licencji zawodniczej oraz zobowiązania się do realizacji programu szkolenia. W świetle dyspozycji art. 31 ust. 3 u.o.s. mająca znaczenie dla gminy dyscyplina sportu może być bez wątpienia uprawiana zarówno przez osoby fizyczne zrzeszone w klubie sportowym lub związku sportowym jak również przez osoby nie związane z żadnym klubem sportowym, związkiem bądź stowarzyszeniem, które uprawiają daną dyscyplinę sportową i osiągają we współzawodnictwie określone wyniki sportowe, będąc jednocześnie mieszkańcami gminy. Bezspornie celem art. 31 u.o.s. nie jest premiowanie lokalnych klubów sportowych, związków sportowych, ich zawodników, trenerów i działaczy, które na mocy art. 5 u.o.s. mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe dla zawodników. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że organ gminy nie ma prawa zawężać (zmieniać, modyfikować) ustawowego katalogu podmiotów upoważnionych do otrzymania stypendiów sportowych do osób, które są członkami klubów sportowych. Jedynymi kryteriami ustalania zasad przyznawania stypendiów są znaczenie danego sportu dla jednostki samorządowej oraz osiągnięty wynik sportowy (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1786/16 – Lex nr 2280916, Olsztynie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 20/17 – Lex nr 2255757, Gdańsku z dnia: 23 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 1126/16 – Lex nr 2254407, 16 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 1109/16 – Lex nr 2239146, 30 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 303/16 – Lex nr 2078302, Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1320/16 – opubl. OwSS 2017/2/63/63-67, Olsztynie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1382/16 – Lex nr 2202346). Nie budzi wobec tego żadnych wątpliwości, że adresatami uchwały powinny być wszystkie osoby fizyczne, będące mieszkańcami gminy. W przeciwnym wypadku, a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, regulacje uchwały pozostają w sprzeczności z art. 31 u.o.s. oraz konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Podobnie w - ocenie sądu - należy ocenić wprowadzenie w § 2 ust. 2 pkt 1 Regulaminu kryterium wiekowego zawodnika, któremu może zostać przyznane stypendium. Określenie górnej granicy wieku zawodników do tych, którzy nie ukończyli 25 lat, bez względu na uprawianą dyscyplinę sportową i osiągane z tego tytułu wyniki, prowadzi niewątpliwie do nieuzasadnionego ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendiów, a tym samym do pozaustawowej modyfikacji art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.o.s., co jest działaniem ewidentnie nie zasługującym na aprobatę w demokratycznym Państwie prawa. W konsekwencji jako istotnie naruszające art. 31 ust. 1 i 3 u.o.s. należy ocenić regulacje § 7 ust. 1 oraz § 19 ust. 2 Regulaminu, które określają elementy wniosku o przyznanie stypendium oraz wniosku o przyznanie nagrody lub wyróżnienia, odwołując się do pojęcia zawodnika i jego przynależności do klubu lub związku sportowego czy wskazując na konieczność załączenia dokumentu klubu, potwierdzającego, że zawodnik reprezentuje jego barwy. Istotnie naruszający upoważnienie ustawowe przewidziane w art. 31 ust. 3 u.o.s. jest również zapis § 12 Regulaminu, w którym jednym z kryteriów pozbawienia zawodnika stypendium jest wystąpienie okoliczności w żadnej mierze nie związanych z osiąganymi wynikami sportowymi, a powiązanych z realizacją szeroko rozumianych obowiązków klubowych, czego ewidentnym przykładem jest zaprzestanie realizacji programu szkolenia sportowego przyjętego przez dany klub lub związek sportowy, czy dyscyplinarne pozbawienie praw zawodniczych przez organ statutowy właściwego klubu lub związku sportowego. Uzasadniony - w przekonaniu sądu - jest także zarzut skargi skierowany pod adresem § 10 Regulaminu, który w ust. 1 stanowi, iż wysokość stypendium sportowego może wynosić od 100-500 zł (brutto) za zastrzeżeniem ust. 3. Jednocześnie brzmienie ustępów 2-4 § 10 nie pozwala na ustalenie jasnych kryteriów rzutujących na wysokość stypendium, które może otrzymać osoba fizyczna uprawiająca dyscyplinę sportową mającą znaczenie dla tej jednostki samorządu terytorialnego i osiągająca z tego tytułu wyniki sportowe. Według sądu określenie wysokości świadczeń przyznawanych na podstawie uchwały wydanej w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 31 ust. 3 u.o.s. może wprawdzie nastąpić poprzez wskazanie konkretnej kwoty, bądź poprzez wprowadzenie tzw. "widełek" od - do, jednakże konieczne jest wskazanie precyzyjnych kryteriów indywidualizacji świadczenia. Natomiast w Regulaminie nie wskazano w pełni precyzyjnych kryteriów indywidualizacji, co w skrajnych przypadkach może oznaczać nieprzyznanie świadczenia zawodnikowi, który spełnia kryteria do jego uzyskania, bądź też przyznanie zawodnikowi świadczenia w wysokości niższej aniżeli otrzymał świadczenie inny zawodnik spełniający tożsame kryteria. Taka regulacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z delegacją ustawową, gdyż wskazanie widełek od - do kwoty stypendium i co dodatkowo należy podkreślić przekazanie kompetencji przysługującej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego - Radzie Gminy Brąszewice na rzecz organu wykonawczego – Wójta Gminy Brąszewice do konkretyzacji wysokości stypendium, świadczy o swoistej subdelegacji uprawnień na rzecz Burmistrza. Tym samym postanowienia § 10 w zw. z § 13 Regulaminu, pozwalające organowi wykonawczemu na ustalanie wysokości stypendium i okresu jego pobierania należy uznać za sprzeczne z treścią art. 31 ust. 3 u.o.s. Analogicznie rzecz się przedstawia w przypadku dyspozycji § 12 (przyznanie Wójtowi Gminy Brąszewice kompetencji do pozbawienia stypendium), § 16 w zw. z § 17 (przyznanie Wójtowi Gminy Brąszewice prawa do przyznawania nagród i wyróżnień i określenia ich wysokości), gdzie Rada Gminy istotnie naruszyła art. 31 ust. 3 u.o.s. Rację ma również Prokurator twierdząc, że tryb przyznania i odmowy przyznania stypendium sportowego, nagrody i wyróżnienia, został uregulowany w zaskarżonej uchwale w sposób istotnie naruszający przepisy obowiązującego prawa. Sąd podziela stanowisko autora skargi, iż sprawa w przedmiocie przyznania jak i odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego w oparciu o szczegółowe upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 u.o.s. stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zasadą jest bowiem, że tam gdzie organ administracji publicznej działa w wykonaniu uprawnień właścicielskich podmiotu który reprezentuje, właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam, gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna. Skoro postępowanie prowadzone jest przed organem administracji publicznej, w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem podstawowej zasady, na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Byłoby także sprzeczne z przepisem art. 127 k.p.a. stanowiącym o prawie do odwołania od decyzji wydanych przez organ I instancji. Nie ulega wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma charakter normatywny, jest ukształtowana w ustawie i – w związku z tym - jedynym miejscem na ograniczenie zakresu jej stosowania jest ustawa. Wbrew temu, co przyjmuje Rada, ustawodawca nie dał jej zaś niczym nieograniczonej swobody w zakresie trybu przyznawania stypendiów. Jednostka samorządu terytorialnego tworząc akt prawa miejscowego zobowiązana jest bowiem przestrzegać hierarchii aktów prawnych. Oznacza to, że nie może ona mocą uchwały swojego organu stanowiącego modyfikować treści ustawy – Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza zakresem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 31 ust. 3 u.o.s. pozostaje niewątpliwie brzmienie § 11 Regulaminu, w którym Rada unormowała przesłanki wstrzymania wypłaty stypendium zawodnikowi (§ 11 ust. 1-3) oraz wznowienia wypłaty wstrzymanego stypendium (§ 11 ust. 4), przyznając w tym zakresie kompetencje Wójtowi, pomimo wyraźnego brzmienia art. 32 u.o.s., który stanowi expressis verbis, że to minister właściwy do spraw kultury fizycznej przyznaje (ust. 1), pozbawia (ust. 4) stypendium sportowego dla członka kadry narodowej, ale również w określonych enumeratywnie przypadkach "wstrzymuje stypendium sportowe dla członka kadry narodowej" (ust. 3). Art. 32 ust. 7 u.o.s. zawiera zaś upoważnienie ustawowe dla wskazanego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, między innymi "szczegółowych zasad przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania" powyższych stypendiów sportowych. Zatem, jedynie właściwy minister ma kompetencje do ustalenia zasad wstrzymywania stypendiów sportowych. Wychodząc z założenia racjonalności działań ustawodawcy, przemilczenie kwestii ustalenia szczegółowych zasad "wstrzymania", a w konsekwencji również "wznawiania" tych świadczeń, uznać należy jako celowe działanie ustawodawcy służące wyłączeniu możliwości unormowania tych kwestii przez radę. Argumentację tę – jak trafnie zauważył Prokurator - wzmacnia również fakt, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym w art. 35 ust. 2 w sposób wyraźny upoważniała radę gminy do określenia w drodze uchwały warunków i trybu "przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania" stypendiów sportowych finansowanych z budżetu gminy. Obecnie obowiązująca ustawa takiego upoważnienia nie zawiera. Regulując zatem tryb oraz warunki "wstrzymania i wznawiania" wypłaty stypendiów sportowych Rada Gminy Brąszewice przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 31 ust. 3 u.o.s., wprowadzając instytucję o której nie wspomina ten przepis, co narusza dodatkowo art. 7 Konstytucji RP. Przekroczenie to niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując, sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nr XXIX/103/102 z dnia 27 września 2012 r. wraz z załącznikiem nr 1 w postaci Regulaminu oraz uchwała nr LIII/207/2014 r. z dnia 23 października 2014 r. w sposób istotny naruszają obowiązujący porządek prawny, co obligowało sąd przy uwzględnieniu brzmienia art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., do stwierdzenia ich nieważności. O powyższym sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. M.K.