II SA/Łd 645/10

Dnia 17 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - renta planistyczna 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wpłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu B. C. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Łodzi przy ulicy [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych obejmującą stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Nr [..] Burmistrza O. z dnia [..] r. znak: [...] w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.), orzekło o uchyleniu pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązaniu S. B. do wniesienia ustalonej opłaty, w wysokości 1.403,50 zł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Burmistrz O. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) ustalił jednorazową opłatę, tzw. "rentę planistyczną" w wysokości 1.403,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 143/2 o powierzchni 0,1000 ha, położonej w obrębie 21 miasta O. Do wniesienia opłaty zobowiązana została S. B. - była właścicielka nieruchomości. W punkcie 2. decyzji organ pierwszej instancji orzekł: "Opłatę ustaloną w pkt. 1. Pani S. B. zobowiązana jest wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji..." Dalej wskazano, że Rada Miejska w O. uchwałą Nr V/53/07 z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta O. położonego między ulicami: Waryńskiego, 17-go Stycznia, rzeką Drzewiczką, a granicami administracyjnymi miasta od strony południowo-wschodniej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 137, poz. 1238) ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, na 5% wzrostu wartości nieruchomości. Organ ustalił na podstawie odpisu aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 12 grudnia 2008 r. Rep. [...], sporządzonej w Kancelarii Notarialnej notariusza A. P. w O., iż po wejściu w życie planu miejscowego S. B. zbyła przedmiotową nieruchomość. W toku postępowania wyjaśniającego na zleceniu organu I instancji sporządzono operat szacunkowy. Wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszeniem usług nieuciążliwych), a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (użytek rolny), na podstawie operatu szacunkowego z dnia 31 sierpnia 2009 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S. G. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 28.070 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 5% dało kwotę opłaty w wysokości 1.403,50 zł. Od decyzji Burmistrza Miasta O. wniosła odwołanie S. B. zwracając się o wyjaśnienie, czy Urząd Miejski w O. miał wystarczające podstawy do naliczenia opłaty. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy, burmistrz ustala opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, a ona na decyzję czekała prawie rok. Na podstawie ugody z dnia 18 grudnia 2008 r. zawartej między gminą O. a skarżącą, strony ustaliły wysokość odszkodowania za działki nr 143/3 i 143/4 o łącznej powierzchni 0,0417 ha, zabrane na poszerzenie ul. A., na sumę 10.216,00 zł, czyli po 24,50 zł/m2. Jest to suma dużo niższa od tej jaką uzyskała za sprzedaż sąsiedniej tysiącmetrowej działki, w stosunku do której wyliczono wzrost wartości. Urzędnicy nie poinformowali zainteresowanej, że Urząd będzie domagał się opłaty w związku z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Wiedząc o tym fakcie zażądałaby większego odszkodowania. Sprzedana nieruchomość - działka nr 143/2 - stała się osobną działką w 2008 r. na skutek podziału dokonanego już po wejściu w życie uchwały z 29 marca 2007 r. i po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowienia Burmistrza O. z dnia [..] r. o odmowie dokonania podziału tej nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wspomnianą na wstępie decyzją częściowo utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając uchylenie punktu drugiego decyzji organu I instancji Kolegium wyjaśniło, iż w tym punkcie decyzji Burmistrza O. zawarte było zobowiązanie do wniesienia opłaty "w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji." Na podstawie art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, które wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Nadto organ podniósł, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został określony termin, w jakim należy wnieść opłatę, dlatego należy stosować zasady określone w przepisach K.p.a., stosownie do których wykonaniu podlega tylko decyzja ostateczna (poza wyjątkiem, gdy w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 108 k.p.a., decyzji zostanie nadany rygor natychmiastowej wykonalności). W myśl art. 16 § 1 K.p.a. - decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Decyzją ostateczną jest także decyzja wydana przez organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Kolegium zreformowało więc orzeczenie organu pierwszej instancji w tym zakresie, zobowiązując S. B. do wniesienia ustalonej opłaty, w terminie 14 dni od dnia doręczenia Jej niniejszej decyzji Kolegium. Uzasadniając pozostałą część decyzji organ odwoławczy zgodził się z wcześniej poczynionymi ustaleniami. W szczególności Kolegium wskazało, iż na zlecenie Burmistrza O. została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena przedmiotowej nieruchomości określająca jej wartość przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że do dnia wejścia wżycie obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. 14 czerwca 2007 r., dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość nie obowiązywał plan, a nieruchomość nie była objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z zapisem z ewidencji gruntów i faktycznym sposobem użytkowania działka Nr 143 (przed podziałem) stanowiła nieruchomość rolną. Po wejściu w życie miejscowego planu działka nr 143 została podzielona i działka nr 143/2 znalazła się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszeniem usług nieuciążliwych. Wyceniając przedmiotową nieruchomość, rzeczoznawca ustalił rynek wtórny niezabudowanych nieruchomości rolnych oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z nieuciążliwymi usługami, obejmujący teren miasta O. w latach 2007-2009. Dalej Kolegium podniosło, iż zgodnie z dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego wyceną, wartość nieruchomości (działki nr 143/2 o powierzchni 1000 m2) przed uchwaleniem planu wynosiła 8.320,00 zł, po uchwaleniu planu wynosi 36.390,00 zł. Organ także ustalił, iż w chwili uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. właścicielką nieruchomości była S. B., która ją sprzedała w dniu 12 grudnia 2008 r. W powołanej wcześniej uchwale Rady Miejskiej w O. ustalona została stawka jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosząca 5% dla terenów pod zabudowę mieszkaniową. W rezultacie organ ocenił, że spełnione więc zostały wszystkie przesłanki ustalenia opłaty - nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, a nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu. Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wskazało, że w świetle przedstawionych wyżej zasad ustalanie renty planistycznej podnoszone przez skarżącą okoliczności otrzymania zbyt niskiego, w przekonaniu skarżącej, odszkodowania za grunt, który przeszedł na własność gminy na poszerzenie ulicy, nie może stanowić podstawy do obniżenia lub zaniechania pobrania renty planistycznej, która jest odrębną regulacją względem ustalania odszkodowań. S. B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., ponawiając argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, która stanowi dochód własny gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jak wynika to z przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Warto przy tym pamiętać, iż wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty planistycznej zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Stosownie natomiast do art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, że wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej ma charakter obligatoryjny i uwarunkowane jest jedynie spełnieniem przesłanek określonych w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy, przy posiłkowym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - uregulowań dotyczących określania wartości nieruchomości. Do określenia wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż S. B. zbyła przedmiotową nieruchomość na podstawie odpisu aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 12 grudnia 2008 roku, a czynności tej dokonała w czasie krótszym niż 5 lat, licząc od daty wejścia w życie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejną nie budzącą wątpliwości okolicznością jest uchwalenie przez Radę Miejską w O. w dniu 29 marca 2007 roku uchwały Nr V/53/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta O. położonego między ulicami: Waryńskiego, 17-go Stycznia, rzeką Drzewiczką, a granicami administracyjnymi miasta od strony południowo-wschodniej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 137, poz. 1238), w której ustalono stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, na 5% wzrostu wartości nieruchomości. Opłata planistyczna w niniejszej sprawie została ustalona zgodnie z zasadami określonymi w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz 151 – 156 ustawy. Zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenie wartości rynkowej następuje w drodze wyceny nieruchomości. Stosownie do treści art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. W rozpoznawanej sprawie zastosowano podejście porównawcze z metodą korygowania ceny średniej, które jak to wynika z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego; wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Przyjęcie powyższej metody możliwe było z uwagi na fakt, iż na lokalnym rynku nieruchomości przeprowadzone były transakcje, których przedmiotem były działki o podobnych parametrach. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko organów administracyjnych, iż operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiadał ustawowym wymogom, a biegły spełniał warunki określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonując ustalenia wartości przedmiotowych działek rzeczoznawca majątkowy S. G. przyjął do porównania działki o takim samym przeznaczeniu zarówno przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po jego zmianie, podobne do nieruchomości podlegającym wycenie. Przedstawionej wycenie nie można było, zdaniem Sądu, skutecznie zarzucić ani zaniżenia wartości działek przed zmianą planu, ani zawyżenia ich wartości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów zawartych w skardze, stanowiących w znacznej mierze powtórzenie argumentów odwołania jak również zarzutów sformułowanych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej złożonym w toku postępowania. Odnosząc się do zarzutu pokrzywdzenia skarżącej zbyt niskim odszkodowaniem wypłaconym przez gminę za grunt wydzielony pod drogę publiczną, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Organ słusznie podniósł, że kwestionowane odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone S. B. w wyniku zawartej przez nią ugody z Gminą O. w dniu 18 grudnia 2008 roku, nie dotyczy więc przedmiotowej sprawy. Dodatkowo jednak zważywszy, że zbycia nieruchomości będącej przedmiotem ustalenia opłaty planistycznej skarżąca dokonała w dniu dnia 12 grudnia 2008 roku, to trudno zaaprobować twierdzenie, że zawierając kilka dni później ugodę w sprawie ustalenia odszkodowania, nie była zorientowana co do wartości nieruchomości. Warto zwrócić również uwagę, że wartość nieruchomości przyjęta w operacie szacunkowym znajduje potwierdzenie w cenie sprzedaży nieruchomości wynikającej z aktu notarialnego. Wbrew stanowisku skarżącej, wynikający z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek ustalenia w drodze decyzji opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5, wiąże się jedynie z biegiem terminu określonego w art. 37 ust. 3 i 4, a więc terminu 5 letniego przewidzianego na zgłaszanie roszczeń związanych ze zmianą wartości nieruchomości na skutek zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie ma wpływu na prawidłowość ustalenia opłaty planistycznej w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił również argumentów dotyczących niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez nie ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej działki przed zmianą planu. Warto wskazać, iż biegły w operacie szacunkowym w tej kwestii wyraźnie wskazuje, że dokonał wizji lokalnej nieruchomości, że nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy (str. 5 operatu) a nadto, że działka nr 143/2 jest niezabudowana, uprawiana rolniczo – mieszanką zbożową, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr 143 /przed podziałem/ zgodnie z ewidencją gruntów i faktycznym użytkowaniem stanowiła nieruchomość rolną (str. 6 i 10 operatu). Tym samym, w przedmiotowej sprawie kwestionowane rozstrzygnięcia organów wydane zostały w oparciu prawidłowo zastosowane, obowiązujące przepisy prawa a zarzuty skargi z przyczyn wyżej wskazanych nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. m.ch.