II SA/Łd 645/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M.W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy A 8/1 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. p.j. II SA/Łd 645/21 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta O. odmówił B.P. umorzenia nienależnie pobranego świadczeń pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad D.P. za okres od dnia 26.01.2021 r. do 31.01.2021 r. Kwestionując tę decyzję, B.P. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wskazując, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji. Strona szczegółowo wyjaśnia swoją sytuacje życiową, zdrowotną i materialną. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Jak wyjaśniło Kolegium zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U z 2020 r.. poz. 111 ze zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 w/w ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania: 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c: 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5. za okres od dnia. w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne: 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego: 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5. naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie ( art. 30 ust. 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych) Art. 30 ust. 9 ww. ustawy stanowi, iż organ właściwy, który wydał decyzje w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przenosząc brzmienie powyższych regulacji na grunt rozpatrywanej sprawy, Kolegium wskazało, że decyzją ostateczną z dnia [...].03.2021 r. znak; [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...].02.2021 r. orzekającą o uznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego na matkę D. P. w okresie od 26 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązaniu B.P. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 - z decyzji [...] z dnia [...].07.2020. decyzji zmienionej nr [...] z dnia [...].12.2020r. — na rzecz D.P.. Należność w kwocie 381,48 zł za okres od 26 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r., zwracana będzie w formie spłat wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń, do dnia spłaty. W dniu 29.04.2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B.P. z prośbą o umorzenie w całości nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad D.P. Na podstawie zebranych dokumentów organ I instancji ustalił, iż B.P. znajduje się w trudnej sytuacji materialno-bytowej oraz zdrowotnej. Obecnie jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku. Należy zwrócić uwagę, że status osoby bezrobotnej cechuje gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie czy służbie lub w przypadku osób niepełnosprawnych, których stan zdrowia pozwala na podjęcie zatrudnienia — w co najmniej połowie wymiaru czasu pracy. Na dzień złożenia wniosku Strona nie ma również ustalonego stopnia niepełnosprawności. Zważywszy na powyższe, chwilowe i przemijające trudności finansowe czy zdrowotne oraz otwarty rynek pracy, stwierdzić należy, że nie stanowią one bowiem wystarczającej przesłanki do zaniechania obciążania B.P. obowiązkiem zwrotu wypłaconego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych:,, Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny." W myśl przywołanego przepisu rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że właściwy organ może ograniczyć nałożony obowiązek zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń rodzinnych i umorzyć te należności w całości lub części, nie ma on natomiast takiego obowiązku. Mając powyższe na uwadze organ I instancji zaproponował rozłożenie na dogodne raty nienależnie pobranej kwoty 381,48 zł wraz z odsetkami. W przypadku wniosku o rozłożenie na raty należy wskazać ilość rat, która pozwoliłaby na spłatę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych . Następnie w uzasadnieniu podkreśliło, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U z 2020 r., poz. 111 ze zm.) zasadą jest, iż osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Po myśli art. 30 ust. 9 powołanej ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może wszakże umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w: całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. jeśli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności. Z przepisu tego wynika, iż decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego i jest odstępstwem od ogólnej zasady. Tym samym umorzenie takich świadczeń dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organ administracji, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek, nie ma zatem obowiązku go uwzględnić. Innymi słowy uznanie administracyjne charakteryzuje się tym. iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednakże wybór ten poprzedzać powinno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący i wnikliwy wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ I instancji po wszechstronnym ustaleniu sytuacji rodzinnej, finansowej i zdrowotnej, którą ocenił, jako trudną, w ramach uznania administracyjnego Odwołującej się uznał, że sytuacja ta nie jest "szczególną" w myśl cytowanego art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzasadniałaby umorzenie Pani B.P. kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem Kolegium, użyty w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt. iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. A zatem sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń, a nie względem wszystkich innych rodzin. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest przekonujące, w szczególności właściwie wskazał na okoliczności, które mimo ustalonej sytuacji rodzinnej, finansowej i zdrowotnej przemawiały za odmową umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. OSK 3672/18. cyt.: "Pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności należy interpretować biorąc pod uwagę fakt. iż sama trudna sytuacja materialna rodziny, nie uzasadnia umorzenia należności. Jest to możliwe dopiero wówczas gdy sytuacja ta będzie szczególna i to na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych a nie względem wszystkich innych rodzin." Dokonana przez organ I instancji interpretacja pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności" wpisuje się w nurt orzeczeń sądów administracyjnych, w których zgodnie przyjmuje się. iż wyjątkowość sytuacji. do jakiej dochodzi przy zastosowaniu umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, nakazuje uwzględnić przede wszystkim cel regulacji przyjętej w art. 30 ust. 9 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 377/15 (CBOSA). wskazał, że chodzi tu przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, iż natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. Ponadto, w wyroku z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1382/15 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności należy interpretować biorąc pod uwagę fakt. iż sama trudna sytuacja materialna rodziny nie uzasadnia umorzenia należności. Jest to możliwe wówczas, gdy sytuacja ta będzie szczególna i to na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Powyżej cytowane stanowiska świadczą o prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 30 ust. 9 ustawy. Sąd słusznie zauważył, że niewystarczające dla umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest wykazanie złej sytuacji finansowej wnioskodawcy. Sytuacja wnioskodawcy musi więc być skrajna, wyjątkowa, obiektywnie uniemożliwiająca zwrot całego zadłużenia. Dokonaną zatem przez Sąd I instancji ocenę warunków dla zastosowania tego unormowania należy uznać za prawidłową. Oceniając powyższe dowody Kolegium uznało, że występując z wnioskiem o rozłożenie na dużą ilość rat powstałej zaległości, spłata zadłużenia nie jest niemożliwa. Żądanie zatem obecnie zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego nie może być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu B.P. Umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami lub umorzenie kwoty odsetek ustawowych byłoby sprzeczne z ogólnie przyjętym interesem społecznym i nagradzałoby wnioskodawców, którzy pobierali świadczenia, a byli pouczeni o konieczności informowania o okolicznościach powodujących brak prawa do ich pobierania. Z tych tez względów tut. Kolegium podkreśliło, że nie każda trudna sytuacja finansowa uzasadnia umorzenie w całości nienależnie pobrane świadczenia. Nie chodzi bowiem o subiektywne przekonanie co do umorzenia należności, ale o rzeczywisty brak możliwości spłaty spowodowany nadzwyczajnymi, nieprzewidzianymi zdarzeniami losowymi, do których można zaliczyć klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, czy też inne nadzwyczajne względy. W związku z powyższym brak było podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie kwoty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 26 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. w wysokości 381,48 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.P. podniosła, że "organ odmawiając mi umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnił swoja decyzję między innymi brakiem szczególnych okoliczności. Moja sytuacja jest nadal bardzo trudna i uważam, że szczególna. Przede wszystkim ze względu na chorobę, która uniemożliwia mi podjęcie pracy, aby uzyskać jakiekolwiek środki do życia. W związku z powyższym zmuszona byłam zwrócić się do Ośrodka o przyznanie zasiłku, który i tak jest nie wystarczający, żyje na granicy ubóstwa. Brak rodziny, która mogłaby nie wesprzeć w jakikolwiek sposób, ponadto niebawem zostanę bez mieszkania, o czym już wcześniej pisałam. Jeżeli więc moja sytuacja nie jest szczególna to zastanawiam się, co powinno jeszcze się złego wydarzyć w ocenie Miejskiego Ośrodka oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, abym mogła liczyć na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Uważam, że obydwa organy nie potraktowały mojej sytuacji indywidualnie". Reprezentujący skarżącą pełnomocnika z urzędu w piśmie z dnia 27 października 2021 r. wskazał, że organy obu instancji nie zbadały dostatecznie, w sposób nie budzący wątpliwości, sytuacji rodziny, tym samym postępowanie poprzedzające wydanie decyzji nie zostało prawidłowo przeprowadzone. W ocenie Skarżącej, organy nieprawidłowo odmówiły zakwalifikowania trudnej sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej Skarżącej, przedstawionej przez nią w toku postępowania, jako "szczególnie uzasadniona okoliczność dotycząca sytuacji rodziny". Ponadto, o ile organy wypowiedziały się w kwestii braku możliwości umorzenia należności w całości, to nie rozważyły możliwości umorzenia części tej należności, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Zdaniem Skarżącej, w sytuacji, gdy organy nie znalazły podstaw do umorzenia należności w całości, winny rozważyć pozostałe możliwości wynikające z treści art. 30 ust. 9 powołanej ustawy, a nie oczekiwać na wniosek Skarżącej, a jeśli uznały, że zachodziły przesłanki do zastosowania jednej z nich - wydać decyzję w tym zakresie, czego jednakże nie uczyniły. Obie decyzje, poza kwestią rozłożenia należności na raty, nie wskazują, aby organy rozpatrywały w ogóle takie możliwości, a w każdym razie nie dały temu wyrazu w swoich decyzjach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału II o rozprawie zdalnej z 5 października 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia stron postępowania, że mają możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 5 listopada 2021 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli tut. Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. odmawiającą umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 381,48 zł. Istotą kontroli przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym adekwatnie do wymogów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji stał się przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jak wyjaśnił WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Rz 1272/19 (CBOSA) powyższa norma zbudowana została w oparciu o wyrażenia niedookreślone, wymagające od właściwego organu przeprowadzenia procesu wartościującego wszystkie kluczowe dla sytuacji rodziny zobowiązanego okoliczności społeczno-życiowe, świadczące o tym, że z uwagi na swą niestandardowość wymagają wsparcia ze strony publicznej wspólnoty, poprzez udzielenie jednej ze znanych ustawie ulg w spłacie należności powstałych w sposób nienależny. Pojęcie szczególnie uzasadnionych okoliczności ma na celu zapewnienie elastyczności procesu stosowania normy przewidującej ulgę, a jednocześnie wyznacza granice uznania administracyjnego. Chociaż sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia automatycznie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Rozstrzygnięcie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania, czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zwrotów niedookreślonych wyrażonych ww. normie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu ocena sytuacji życiowej (materialnej, rodzinnej) skarżącej została dokonana w sposób powierzchowny, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji choć obszerne nie zawiera odniesienia do konkretnej sytuacji konkretnej osoby borykającej się z konkretnymi problemami. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawiera przytoczenie in extenso przepisów definiujących nienależnie pobrane świadczenia, co w sprawie o ich umorzenie zdaje się nie mieć istotnego znaczenia, przytoczenie rozważań i poglądów doktryny odnośnie do stosowania art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na próżno natomiast szukać szczegółowego pochylenia się nad sytuacją życiową skarżącej i uzasadnienia, dlaczego akurat ta sytuacja nie daje możliwości uznania za umożliwiającą uzyskanie ulgi. Na podkreślenie zasługuje fakt, że kwota nienależnie pobranego świadczenia to 381,48 zł. Mimo że kwota dla przeciętnej rodziny może nie wydawać się znaczna, to nie można tracić z pola widzenia faktu, że jak wynika ze skargi skarżąca żyje na granicy ubóstwa i musiała zwrócić się o przyznanie pomocy w postaci zasiłku, a zatem nie można wykluczyć, że kwota należności pochłania cały miesięczny budżet skarżącej. W świetle art. 30 ust. 9 u.ś.r., wyznacznikiem decyzji organu w sprawie zastosowania ulgi jest występowanie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Przepis ten nie ogranicza organu decyzyjnego co do konkretnych okoliczności życia wnioskodawcy i jego rodziny. Zatem organ winien wziąć pod uwagę każdą okoliczność świadczącą o konieczności umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Chodzi tu o takie okoliczności, które świadczą o tym, że sytuacja rodziny jest szczególna, a więc wyjątkowa na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. W konsekwencji, uzasadnienie takiej decyzji winno odnosić się do całości sytuacji osoby wnioskującej. Innymi słowy, użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" obejmuje swą treścią wszystkie z kluczowych aspektów tworzących sytuację materialną i zdrowotną, a także relacje społeczne wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Kolegium zaniechało tak rozumianego rozpatrzenia sprawy, ograniczając się w sposób nieuzasadniony do stwierdzenia, że sytuacja skarżącej nie jest szczególna. Zrozumiałym jest zatem pytanie zawarte w skardze: "jeżeli więc moja sytuacja nie jest szczególna o zastanawiam się co powinno jeszcze się złego wydarzyć (...) abym mogła liczyć na pozytywne rozpatrzenie wniosku". Przypomnienia wymaga, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia decyzji, zwłaszcza uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest przy tym uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia, a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. Ponadto, w przypadku gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, publ. Biul. Skarb. 1999, Nr 1, poz. 20; z dnia 16 marca 1998 r. sygn. akt II SA 96/98, publ. LEX nr 41681, wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNC 1994/0/181). Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Z zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, CBOSA). Zaskarżonej decyzji nie można uznać za wydaną z zachowaniem omówionych wyżej zasad. Uzasadnienie jest ogólnikowe, nie spełnia w ocenie Sądu wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i nie pozwala na przyjęcie, iż organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, z jednoczesnym rozważeniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których organ odwoławczy winien odnieść się w sposób szczegółowy. Uzasadnienie decyzji administracyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie powyższych zasad w postępowaniu organu odwoławczego, co skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1c i § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami, dokona ustaleń i rozważy wszystkie zarzuty skarżącej w kontekście ziszczenia się przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" i w wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., w sposób szczegółowy przedstawi ustalenia faktyczne i ocenę prawną, z jednoczesnym odniesieniem się do konkretnej sytuacji życiowej skarżącej. dc