II SA/Łd 647/19

Dnia 21 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 roku sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kierunku i terminu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego oddala skargę. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania B., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], w sprawie określenia kierunku i terminu rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...], zobowiązał B. prowadzącego działalność gospodarczą pn. "A" do rekultywacji gruntów wyrobiska poeksploatacyjnego ze złoża "A" o powierzchni ogólnej 11,8584 ha, znajdującego się na działkach nr ewid.: 378/3 (powstałej z podziału działki 378), 379/1, 379/5 (powstałej z podziału działki 379/2), 381, 382, 383, 384/1 i 384/2 (powstałych z podziału działki 384), 385, 386, 387, 388, 389, 390, 391/2, 392, 393, położonych w obrębie geodezyjnym A, gm. B. (pkt 1 decyzji), ustalił rolny kierunek rekultywacji wymienionych gruntów (pkt 2 decyzji), wyznaczył termin wykonania rekultywacji gruntów do końca grudnia 2021 roku (pkt 3 decyzji) oraz zobowiązał B. do powiadomienia Starosty [...] o zakończeniu rekultywacji ww. gruntów (pkt 4 decyzji). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1161 ze zm., dalej jako: "ustawa"). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...], znak: [...], pozytywnie opiniujące kierunek rekultywacji gruntów z zastrzeżeniem, że będzie to wyłącznie rolny kierunek rekultywacji gruntów. Powołując się na ustalenia dokonane w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym przeprowadzone w dniu 19 listopada 2018 roku oględziny terenu wyrobiska oraz wyniki rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 13 grudnia 2018 roku, Starosta [...] podał, że poprzednio dojazd do gruntów rolnych uprawianych przez ich właścicieli zapewniony był za pośrednictwem dróg od strony wschodniej i południowej. W chwili obecnej, po zakończeniu eksploatacji złoża, dojazd ten odbywać się może poprzez działki sąsiadujące z drogą oznaczoną nr ewid. 500, a następnie poprzez przepusty na rowie melioracyjnym, położone od strony północnej. Zbiorniki wodne znajdujące się na terenie poeksploatacyjnym uniemożliwiają właścicielom gruntów dostęp do ich gruntów rolnych bezpośrednio z drogi publicznej. Jak ustalił organ pierwszej instancji, dojazd do gruntów rolnych poprzez działki sąsiadujące z drogą jest tym bardziej utrudniony, że działki te, pomimo iż stanowią jedną nieruchomość, ze względu na ich rolniczy charakter, tj. siedliskową zabudowę oraz prowadzone tam uprawy, uniemożliwiają przejazd dużych maszyn rolniczych (np. kombajnów). Ponadto nośność przepustów jest niedostateczna dla przejazdu dużych maszyn rolniczych. Prowadzący eksploatację złoża zaproponował wytyczenie nowej drogi dojazdowej przy rowie melioracyjnym, co jednak nie zyskało akceptacji pozostałych stron obecnych na rozprawie administracyjnej. B. G. przedstawił swoje stanowisko na piśmie, podtrzymując dotychczasowy wniosek rekultywacji złoża w kierunku rolnym z dwoma zbiornikami wodnymi oraz argumentując, że przywrócenie wyrobiska do stanu przed wydobyciem jest nieuzasadnione ze względów środowiskowych i ekonomicznych. Ponadto, wobec negatywnego stanowiska stron postępowania co do propozycji utworzenia dodatkowej drogi dojazdowej, zaproponował poszerzenie przepustów nad rowem (mostków), w celu poprawienia dostępności do nieruchomości rolnych. Z kopii umów dzierżawy działek zajętych pod teren kopalni, przedstawionych przez właścicieli działek wynika, że B. G. zobowiązał się do zrekultywowania wydzierżawionych gruntów oraz zwrotu ich w stanie bonitacyjnym niepogorszonym w stosunku do stanu przed ich przejęciem w dzierżawę. Podsumowując organ zwrócił uwagę na brak możliwości wybudowania w procesie rekultywacji nowej drogi dojazdowej (także z tego względu na to, że część gruntów, przez które miałaby ona przebiegać, nie jest objęta dzierżawą) oraz ochronę interesów właścicieli gruntów, z uwagi na możliwe przyszłe ograniczenia w rolniczym użytkowaniu ich własności związane z brakiem bezpośredniego dostępu do tych gruntów z drogi publicznej. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł B. G., który zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na tej podstawie autor odwołania wniósł o zmianę kontestowanej decyzji w zakresie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji gruntów oraz orzeczenie o ustaleniu rolnego kierunku rekultywacji z dwoma zbiornikami wodnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji ustawowych wskazując następnie, iż Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...], znak: [...], udzielił firmie "A" koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "A", położnego w miejscowości A, gm. B., na dwóch polach na działkach nr 378, 379/1, 379/2 (pole A), 381-390, 391/2, 392, 393 (pole B). Wskazane nieruchomości były przedmiotem dzierżawy. Termin ważności koncesji został określony do dnia 31 grudnia 2015 roku. W dniu [...] Marszałek Województwa [...] decyzją znak: [...], stwierdził wygaśnięcie ww. koncesji. Uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o ustalanie kierunku i terminu rekultywacji jest zatem B. G., ponieważ to on jest podmiotem, który spowodował utratę, czy też ograniczenie wartości użytkowej gruntów w związku z prowadzoną działalnością polegającą na eksploatacji ww. złoża piasku. Z dokumentacji załączonej przez B. do wniosku o wydanie decyzji wynika, że rekultywacja gruntów w granicach zakładu górniczego "A" zostanie wykonana w kierunku rolnym z dwoma zbiornikami wodnymi. Opis zawarty w dokumentacji wskazuje, że na terenie objętym koncesją występowały grunty rolne o klasie IV i VI. W wyniku wydobycia piasków z części złoża powstały dwa wyrobiska poeksploatacyjne rozdzielone działką nr 380 o szerokości ok. 40 m. Złoże na tej działce zostało wyłączone z eksploatacji. Wyrobisko zachodnie ma powierzchnię ok. 1,94 ha i głębokość ok. 5,5-10 m, natomiast wyrobisko wschodnie posiada powierzchnię ok. 8 ha i głębokość ok. 10-11 m. Wyrobiska w dolnej części wypełnione są wodą. Lustro wody podlega okresowym wahaniom, a jego rzędna wynosi ok. +152-153 m n.p.m. Zdjęty nadkład został tymczasowo usytuowany na zwałowiskach zewnętrznych poza północną granicą złoża. W ramach rekultywacji technicznej gruntów poeksploatacyjnych nastąpi: a) wypełnienie wschodniej partii wyrobiska poeksploatacyjnego wschodniego masami ziemnymi pochodzącymi z nadkładu zdjętego znad złoża, który stanowiła gleba oraz z przerostów złożowych (w pierwszej kolejności zwałowane będą masy ziemne z przerostów złożowych, tj. gliny, piaski, a na wierzchu zwałowiska składowana będzie gleba), b) ukształtowanie skarp końcowych wyrobiska poeksploatacyjnego, c) splantowanie (wyrównanie) terenów płaskich bezpośrednio przylegających do wyrobiska, na których był nakład oraz wierzchowiny zwałowiska wewnętrznego. Po właściwym ukształtowaniu rzeźby terenu nastąpi kolejny etap rekultywacji polegający na odtworzeniu gleby (ożywieniu wierzchniej warstwy gruntu), polegający na: przeprowadzeniu zabiegów agrotechnicznych, nawożeniu i wprowadzeniu (wysianiu) roślin motylkowych (łubinu). Złoże jest częściowo zawodnione, zwierciadło wody w wyrobiskach poeksploatacyjnych występuje na rzędnych ok. +152-153 m n.p.m. Lustro ma charakter swobodny i może wahać się w zależności od warunków atmosferycznych. W związku z tym dolne fragmenty wyrobisk wypełnia woda. Powierzchnia zbiornika w wyrobisku zachodnim wynosi 1,3 ha, we wschodnim, po uwzględnieniu zwałowiska wewnętrznego - 4,4 ha. Głębokość jest niewielka i wynosi ok. 2 m. Eksploatacja złoża, jak i prace rekultywacyjne nie mają wpływu na stosunki wodne w regionie. W celu powstrzymania erozji gleby planuje się wysiew traw na skarpach nadwodnych, wierzchowinie zwałowiska wewnętrznego oraz terenach przylegających do wyrobiska (pow. 9,7 ha). Jak podkreśliło Kolegium, Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...], znak: [...], zaopiniował proponowaną rekultywację gruntów z zastrzeżeniem, że będzie ona miała kierunek rolny. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. w postanowieniu z dnia [...], znak: [...], pozytywnie zaopiniował kierunek rolny rekultywacji gruntów z pozostawieniem dwóch zbiorników wodnych. Organ pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadził w dniu 19 listopada 2018 roku oględziny terenu stwierdzając, że po zakończeniu eksploatacji złoża dojazd do działek rolnych właścicieli nieruchomości zajętych pod teren kopalni jest możliwy jedynie od strony północnej poprzez zabudowane nieruchomości osób trzecich oraz poprzez przepusty na rowie melioracyjnym, niewystarczające dla dużych maszyn rolniczych, takich jak kombajny. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 13 grudnia 2018 roku organ ustalił, że obecni na rozprawie (z wyjątkiem Ł. P.) nie wyrazili zgody na zaproponowane przez przedsiębiorcę pozostawienie dwóch zbiorników wodnych. Równocześnie wyrazili oczekiwanie, że B.G. wykupi od nich działki zajęte pod eksploatację piasku, co w ich ocenie byłoby najlepszym rozwiązaniem. Zajmując stanowisko w sprawie B. G., podtrzymał propozycję utworzenia dodatkowej drogi dojazdowej, lecz wobec negatywnego stanowiska zainteresowanych, zaproponował kolejne rozwiązanie w postaci poszerzenia przepustów nad rowem melioracyjnym (mostków), po uprzednim dokonaniu odpowiednych ustaleń z gminą, z uwagi na to, że rów melioracyjny stanowi własność gminy. Zdaniem Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że ustalony kwestionowaną decyzją rolny kierunek rekultywacji jest uzasadniony okolicznościami sprawy. Rekultywacja to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp, jak również przez odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Nieruchomości obejmujące wyrobisko znajdują się pomiędzy drogami (od zachodu, północy i południa) oraz rowem melioracyjnym (od północy). Przed rozpoczęciem eksploatacji właściciele nieruchomości składających się na wyrobisko dojeżdżali do swoich pól wyłącznie za pośrednictwem ww. dróg. Pozostawienie na terenie objętym rekultywacją dwóch zbiorników wodnych powstałych w wyniku eksploatacji złoża, pozbawi właścicieli nieruchomości bezpośredniego dostępu do nich, na których to wszak prowadzą uprawy, co wykazały oględziny terenu poeksploatacyjnego. Ewentualny dojazd do pól, możliwy obecnie od strony północnej poprzez nieruchomości osób trzecich zabudowane zabudową zagrodową oraz poprzez przepusty na istniejącym rowie melioracyjnym, jest znacznie ograniczony, zarówno przez samą zabudowę, jak i przez rozmiary przepustów (niemożliwy jest przejazd dużych maszyn rolniczych, np. kombajnów). W takiej sytuacji zaproponowana przez odwołującego rekultywacja, która ma na celu przywrócenie wartości użytkowej terenów wykorzystanych w działalności górniczej, w rezultacie pozbawia właścicieli gruntów możliwości korzystania z nich, w tym wykorzystywania zgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem, poprzez brak odpowiedniego dojazdu. Dla Kolegium nie ulega wątpliwości, że pozostawienie dwóch zbiorników wodnych na terenie poeksploatacyjnym o tak dużej powierzchni w stosunku do całego terenu, i co za tym idzie, wyłączenie tego obszaru z produkcji rolnej na terenach typowo rolniczych nie leży w interesie publicznym, w rozumieniu art. 20 ustawy. Skoro ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne oraz zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych, jak również szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej, to oczywistym jest, że w interesie publicznym leży przywrócenie gruntów zdegradowanych na skutek eksploatacji kopalin do stanu użyteczności rolniczej. Przemawia za tym również stanowisko Wójta Gminy B., który jako gospodarz tego terenu opowiedział się wyłącznie rolniczym kierunkiem rekultywacji. Rolny, a ewentualnie leśny kierunek rekultywacji terenów poeksploatacyjnych preferowany jest również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...]). Rolniczy kierunek rekultywacji przewidziany został również w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...], znak: [...]). Odwołujący zaproponował w toku postępowania przed organem pierwszej instancji utworzenie dodatkowej drogi dojazdowej, a wobec negatywnego stanowiska zainteresowanych stron postępowania, poszerzenia przepustów nad rowem melioracyjnym (mostków), po uprzednim dokonaniu odpowiednych ustaleń z gminą. Jednak – w ocenie Kolegium – nie można uzależniać ustalenia kierunku rekultywacji gruntów od zdarzeń przyszłych i niepewnych zwłaszcza, że nie zostały przez odwołującego skonkretyzowane w sposób dający gwarancję ich rzeczywistej realizacji (np. w formie pisemnej dokumentacji zawierającej odpowiednie rozwiązania techniczno-prawne, poparte odpowiednimi ustaleniami oraz zezwoleniami). Odwołujący przed rozpoczęciem eksploatacji złoża przewidział rolniczy kierunek rekultywacji (por. "Przewidywane kierunki, sposób oraz terminy rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji gruntów przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu górniczego" tabela wzór nr 7, stanowiąca część składową dokumentacji p.n. "Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego Kopalnia pisku "A" w m. A na okres styczeń 2013 r. - grudzień 2015 r."). Równocześnie odwołujący zaplanował wydobycie piasku ze złoża z warstwy suchej i zawodnionej, bez zastosowania odwadniania złoża (por. pkt 4, 7, 9 i 11 ppkt 2 ww. dokumentacji). Skoro więc odwołujący przewidywał i planował wydobycie piasku ze złoża w sposób powodujący powstanie w jego wyniku zbiorników wodnych, to winien liczyć się z koniecznością uwzględnienia tego faktu podczas rekultywacji terenu poeksploatacyjnego, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym. W tej sytuacji, ustalenie rolnego kierunku rekultywacji gruntów wyrobiska, w ocenie Kolegium, jest ze wszech miar słuszne i uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że opinia wójta dotycząca rekultywacji gruntów nie jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych, ale nie ulega wątpliwości, że ma ona wpływ na ukształtowanie stanowiska organu prowadzącego postępowanie główne w zakresie kierunku rekultywacji gruntów zdewastowanych i zdegradowanych, ponieważ to wójt, jako gospodarz terenu oraz organ odpowiedzialny za ustalenie i realizację kierunków zagospodarowania terenu gminy ma najlepsze rozeznanie co do potrzeb gospodarczych oraz rozwojowych gminy. Odwołujący nie może skutecznie powoływać się na to, że kierunek rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych z dwoma zbiornikami wodnymi jest jak najbardziej korzystny dla tego terenu ze względu na jego walory, ponieważ nie wskazał o jakie walory chodzi oraz nie wykazał ich prymatu z punktu widzenia interesu publicznego nad indywidualnymi interesami właściciel nieruchomości położonych na terenie poeksploatacyjnym. Nie może się również ostać zarzut odwołania, że organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważył zakresu prac koniecznych do przeprowadzenia w kierunku rolnym, a w szczególności nie ustalił zasadności i możliwości przywrócenia wskazanych terenów do użytkowania rolniczego przy użyciu dostępnych środków technicznych oraz posiadanej wiedzy naukowej. Jak już wcześniej wykazano, przedsiębiorca przewidywał i planował wydobycie piasku ze złoża w sposób powodujący powstanie z jego wyniku zbiornikowo wodnych, dlatego winien wziąć pod uwagę konieczność uwzględnienia tej okoliczności podczas rekultywacji terenu poeksploatacyjnego, a nie przerzucać ten obowiązek na organ. Podjęcie każdej działalności gospodarczej stanowi autonomiczną decyzję przedsiębiorcy, który winien szacować nie tylko zyski ekonomiczne z nią związane, ale również przewidywać wszystkie ewentualne skutki wynikające z prowadzenia oraz zakończenia działalności, zarówno w sferze możliwości technicznych, jak i wydatków. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze B. G. wskazał na naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy poprzez nałożenie na skarżącego obowiązków rekultywacji w kierunku sprzecznym z ustawą; 2) prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wydanej w formie postanowienia z dnia [...], znak: [...] dotyczącej pozytywnego zaopiniowania kierunku rolnego rekultywacji gruntów z pozostawieniem dwóch zbiorników wodnych; 3) prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z dyrektywami wynikającymi z tego przepisu, w tym pominięcie opinii wydanej przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wydanej w formie postanowienia z dnia [...], znak: [...] dotyczącej pozytywnego zaopiniowania kierunku rolnego rekultywacji gruntów z pozostawieniem dwóch zbiorników wodnych; 4) prawa procesowego, które miało wypływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez nieprawidłowe rozważenie przeciwstawnych interesów stron postępowania dotyczących odmiennych kierunków rekultywacji wyrobiska; 5) prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu, a także analizy najbardziej optymalnego kierunku rekultywacji. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań organów administracji publicznej w niniejszej sprawie zawiera powołana wcześniej ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Celem tej ustawy jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych między innymi poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji a także rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 w zw. z art. 3 ustawy). W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z przejawów owej ochrony, a mianowicie z rekultywacją gruntu. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, iż przez rekultywację gruntów należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 ustawy). Ponadto ustawa stanowi, iż osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1 ustawy), zaś decyzja w sprawach rekultywacji winna określać: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 tejże ustawy; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Ustawa w art. 22 ust. 2 wskazuje również, iż - w interesującym nas zakresie - w sprawach rekultywacji decyzję wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 2) wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada - za organem administracji - iż występują elementy o oczywistym charakterze, które nie były i nadal nie są sporne pomiędzy organami i stronami postępowania. Do nich niewątpliwie należy zaliczyć określenie stopnia utraty wartości użytkowej rekultywowanych gruntów oraz podmiotu zobowiązanego do rekultywacji. Wskazać wypada również, iż nie wzbudza uwag krytycznych określenie rozmiaru terenu objętego decyzją rekultywacyjną. Opisane w decyzji działki lub ich części zajęte zostały przez skarżącego w celu wydobycia kruszywa na mocy koncesji udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...], której wygaśnięcie decyzją z dnia [...]stwierdził wspomniany Marszałek. Natomiast elementem spornym w niniejszej sprawie jest określenie kierunku wykonania rekultywacji. Kwestia ta została określona już w decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. We wspomnianej decyzji organ wskazał, że po zakończeniu eksploatacji złoża zostanie przeprowadzona rekultywacja wyrobisk poeksploatacyjnych w kierunku rolniczym. Analiza zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala dostrzec, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, ale i rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy). Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy, rekultywacja gruntów oznacza nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Przy czym za grunty zdegradowane uważa się grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej (art. 4 pkt 16 ustawy), zaś gruntami zdewastowanymi są te, które z wyżej wymienionych przyczyn utraciły całkowicie wartość użytkową (art. 4 pkt 16 ustawy). Natomiast stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Wynikający z ustawy bezwzględny obowiązek rekultywacji, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, ma charakter publicznoprawny i stanowi realizację zasady bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wynikającej z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2019 roku, sygn. I SA/Lu 1/19; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej (art. 20 ust. 3 ustawy). Rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności (art. 20 ust. 4 ustawy). Przepis art. 20 ustawy ma w istocie charakter zasady ustawowej, a organy administracji właściwe do wydawania decyzji dotyczących rekultywacji gruntów mają na celu nie tyle ochronę indywidualnych interesów właścicieli gruntów, co ochronę interesu publicznego, leżącego u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego. Dlatego też wydanie decyzji w przedmiocie rekultywacji wymaga od organu wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 października 2013 roku, sygn. II SA/Ol 607/13). Ustawa nie wskazuje kryteriów, którymi winny kierować się organy administracji przy ustalaniu kierunków rekultywacji. W takiej sytuacji wskazać wypada, iż organ ferując rozstrzygnięcie w powyższym zakresie winien zatem wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji. W istocie decyzja w tym zakresie, nie znajdując dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter, zatem wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 roku, sygn. II SA/Gd 775/17; w Łodzi z dnia 27 marca 2006 roku, sygn. II SA/Łd 1222/05). Obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być zatem wynikiem rozważenia po pierwsze, wszystkich okoliczności sprawy, a po drugie wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być dodatkowo zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. W ocenie składu orzekającego, kryterium decydującym o wyborze sposobu rekultywacji gruntów zdewastowanych powinno być więc przywrócenie stanu poprzedniego gruntów (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2007 roku, sygn. II SA/Lu 990/06). Dokonując analizy postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie, a także oceniając przyjęte przez organ kryteria i przesłanki, które zdecydowały o rolnym kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, wskazać wypada, iż organy uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie przytoczyły w sposób poprawny wszystkie okoliczności mające wpływ na podjętą decyzję, a nadto należycie okoliczności te wartościowały. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na dotychczasowy (czyli funkcjonujący przed rozpoczęciem wydobywania kopalin) sposób wykorzystania gruntów. Przy rozpoczęciu działalności wydobywczej grunt był wykorzystywany rolniczo. Organ zwrócił także uwagę na ukształtowanie terenu i jego dostępność. Bez przywrócenia rolnego użytkowania gruntów dojazd do okolicznych terenów byłby niemożliwy w zakresie niezbędnym do prowadzenia produkcji rolnej. Nie bez znaczenia – zdaniem organu – jest także stanowisko właścicieli gruntu, którzy w znakomitej większości deklarują zamiar rolniczego wykorzystania gruntu, zatem są przeciwni wodno-rolnemu kierunkowi rekultywacji. Co więcej, skarżący w umowach dzierżawy zawartych z właścicielami gruntów zobowiązał się do zrekultywowania gruntów i ich zwrotu w stanie bonitacyjnym niepogorszonym w odniesieniu do stanu przed objęciem gruntów w dzierżawę. Równie istotnym wydaje się przy przyjęciu kierunku rekultywacji zapewnienie prawa własności rolników, których grunty były eksploatowane. Takiej możliwości nie zapewnia proponowany przez skarżącego wodno-rolny kierunek, gdyż utworzone stawy obejmowałyby kilka działek należących do różnych osób. Nie bez znaczenia są także postanowienia uchwały organu gminy określającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tejże gminy. Uchwała ta mimo, iż nie stanowi aktu prawa miejscowego, to jednak wiąże organy gminy przy konstruowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia stanowi wyznacznik możliwości przyszłego zagospodarowania tego terenu. Wszystkie wskazane w motywach decyzji organu pierwszej instancji okoliczności przesądziły o tym, że organ określił rolny kierunek rekultywacji gruntów. W kontekście wszystkich wskazanych okoliczności – zdaniem składu orzekającego – stanowisko organów obu instancji jest uzasadnione. Określony decyzją kierunek rekultywacji jest uzasadniony. Niewątpliwie z punktu widzenia skarżącego ekonomicznie uzasadniony byłby kierunek wodno-rolny. Niewątpliwie, okolicznością mającą znaczenie dla rozważenia interesów i obrania określonego kierunku rekultywacji jest wskazanie ekonomicznego aspektu zarówno samego procesu rekultywacji, jak i jej efektów. Jednakże, w sprawie argument związany z ekonomiczną opłacalnością rekultywacji w kierunku wodno-rolnym niewątpliwie stoi w opozycji do wszystkich innych aspektów uwzględnionych przez organ, dlatego nie może mieć przesądzającego znaczenia. W ocenie Sądu interesy skarżącego, jak i właścicieli gruntu są równie ważne, a obowiązkiem organów jest wyważenie obu tych interesów i udowodnienie, który z tych interesów jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień drugiego podmiotu, w tym obciążenia go dodatkowymi obowiązkami. Zdaniem składu orzekającego organy w sprawie dokonały tegoż ważenia interesów przyznając prymat interesom właścicieli gruntu nad interesem skarżącego. Nie bez znaczenia pozostały także kwestie związane z dostępnością dojazdu do sąsiednich gruntów, jak i ze sposobem użytkowania gruntów przed rozpoczęciem wydobycia kruszywa. Wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów, organy administracji przede wszystkim chronią interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobro publiczne (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2007 roku, sygn. II OSK 1018/06). Wydawane zatem na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy decyzje nie tylko nie ograniczają prawa własności, lecz służą jego ochronie skoro zobowiązują "sprawcę" zdewastowanych lub zdegradowanych gruntów do ich rekultywacji (art. 20 ust. 1 ustawy) wskazując kto i w jakim trybie ma tę rekultywację nakazać. Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości. MR