II SA/Łd 648/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 1757 (tysiąc siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, póz. 880), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień, albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, póz. 2229), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usuniecie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (M.P. Nr 77, póz. 828) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), naliczył firmie A Sp. z o.o. w S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 63 588,64 zł za wycięcie bez wymaganego zezwolenia organu gminy jednej sztuki lipy drobnolistnej rosnącej na terenie posesji przy ul. B. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w związku z wizytą w Wydziale Ochrony Środowiska i Rolnictwa przedstawiciela Spółki w sprawie zakwalifikowania do wycięcia drzewa rosnącego blisko głębokiego wykopu, przeprowadzono w dniu 22 stycznia 2008 r. wizję terenową. Ustalono, iż podczas prac budowlanych, prowadzonych przez Spółkę, uszkodzony został system korzeniowy lipy o obwodzie pnia 115 cm, której pień znajdował się w odległości 1 m od głębokiego niezabezpieczonego wykopu. Stwierdzono, że w dniu w którym przeprowadzono wizję lipa nie była pochylona, brak było śladów wypróchnień, zalecono inwestorowi zabezpieczenie wykopu oraz drzewa w celu usunięcia zagrożenia jego przewrócenia. W dniu 28 stycznia 2008 r. Spółka poinformowała o przewróceniu drzewa, dołączono zdjęcia, z których nie wynikało aby drzewo było w jakikolwiek sposób zabezpieczone. W dniu 4 marca 2008 r. wezwano E.H., która interweniowała telefonicznie w sprawie drzewa i wyjaśniła, iż prace na terenie budowy prowadzone były bez zabezpieczenia, drzewa rosnące wokół wykopu nie posiadały specjalnych odciągów zabezpieczających przed ich przewróceniem oraz uszkodzeniem. Organ wskazał, iż w dniach 25-26 stycznia drzewo przewróciło się, w dniu 13 marca wpłynął protokół z wizji i stwierdzono brak dwóch drzew oraz śladów ich usunięcia. W dniu 20 marca 2008 r. przedstawiciel Spółki oświadczył, iż pomimo zabezpieczenia na skutek huraganu lipa uległa przewróceniu, drugie drzewo owocowe zostało usunięte. Reasumując organ podkreślił, iż na skutek źle prowadzonej budowy oraz braku zabezpieczeń wykopu i drzew, lipca uległa przewróceniu co stanowi, w świetle art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Spółka z o.o. zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że Spółka nie dokonała prawidłowego zabezpieczenia drzewa na placu budowy; naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne przyjęcie, iż powstała podstawa do wymierzenia kary; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Strona wniosła o uchylenie decyzji i stwierdzenie braku obowiązku zapłaty kary. Uzasadniając, odwołujący wywiódł, iż pomimo należytego zabezpieczenia drzewa, na skutek huraganu i silnych opadów deszczu nastąpiło zmycie gruntu i w konsekwencji osunięcie drzewa, o okolicznościach tych urząd był informowany, jednak nie uwzględnił ich w ramach prowadzonego postępowania. Strona podkreśliła, iż pochylenie drzewa i jego przewrócenie nastąpiło na skutek działania siły wyższej za co Spółka nie ponosi odpowiedzialności, w konsekwencji nie może być obarczona obowiązkiem uiszczenia kary administracyjnej za usuniecie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Wskazując na motywy rozstrzygnięcia Kolegium przywołało dotychczasowy przebieg postępowania, podało iż przekazując akta sprawy organ l instancji ustosunkował się do zarzutów odwołania. Dalej organ wywiódł, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Stosownie zaś do art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystywaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych, oraz karę za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Powołując się na przywołane przepisy Kolegium podkreśliło, iż odpowiedzialność za naruszenie wymagań ochrony środowiska ma charakter obiektywny bez względu na winę jakiegokolwiek podmiotu. Wymierzeniem kary za usunięcie drzew bez zezwolenia objąć można wyłącznie takiego sprawcę, który działając legalnie mógłby i powinien był uzyskać zezwolenie na usuniecie drzewa. Kolegium wyjaśniło, iż organ l instancji powinien ustalić, czy doszło do zniszczenia chronionych w art. 88 ust. 1 pkt 1 elementów środowiska oraz czy doszło do tego na skutek niewłaściwego wykonywania robót ziemnych, wykorzystania sprzętu. Uwzględniając zapisy z protokołów oględzin, oświadczeń stron postępowania Kolegium przyjęło, że wykonujący roboty winien udowodnić w sposób bezsporny, iż roboty wykonywał właściwie, aby uwolnić się od nałożenia kary. Kolegium nie przyjęło argumentu, iż bezpośrednią przyczyną osunięcia drzewa były panujące w tym dniu warunki atmosferyczne bowiem jednocześnie nie wskazano działań jakie podjęto w celu prawidłowego zabezpieczenia drzewa i terenu wokół, ograniczając się do stwierdzenia, iż zabezpieczenie było prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. zarzuciła naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 Kpa. Strona powtórzyła argumentację odwołania, podkreśliła iż organ administracji nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparł swoje rozstrzygniecie na sprzecznych z sobą dowodach tj. na zeznaniach świadka i wyjaśnieniach strony. Nie rozważył czy przyczyną osunięcia drzewa mogły być złe warunki atmosferyczne, silny wiatr, na które to zdarzenia strona zupełnie nie miała wpływu i nie mogła im zapobiec. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, iż sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd może dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną Sąd orzekający w sprawie stwierdził w zaskarżonej decyzji tego rodzaju uchybienia, które musiały skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. Z uwagi na rodzaj uchybień jakich dopuściły się organy administracji publicznej przypomnieć i podkreślić należy, iż stosownie do art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, powoływanej dalej jako Kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji zobowiązane są stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędna do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co wynika wprost z art. 7 Kpa. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania tj. zasadę prawdy obiektywnej, której rozwinięciem jest art. 77 § 1 Kpa, obligujący organy administracji publicznej do określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, czyli wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jako dowolne należy bowiem przyjąć podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o niepełny materiał dowodowy lub bez powołania się na konkretne dowody przemawiające za słusznością stanowiska. W ocenie Sądu organy administracji publicznej obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w sposób, do jakiego były zobligowane na mocy powołanych norm prawnych. Nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, istotne dla rozstrzygnięcia. Wskazując na zasadność swoich decyzji organ nie wskazał na jakich dowodach oparł je, a jakim dowodom i dlaczego odmówił wiarygodności, jednocześnie niezasadnie przerzucił na skarżącego cały ciężar dowodowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., który naliczył firmie A. Spółka z o.o. w S. administracyjną karę pieniężną za wycięcie bez wymaganego zezwolenia organu gminy jednej sztuki lipy drobnolistnej. Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, póz. 880) stosownie do którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności. Taki sposób sformułowania powołanej normy prawnej zobowiązuje organy administracji do ustalenia, w ramach prowadzonego postępowania, czy doszło do zniszczenia chronionych w komentowanym przepisie elementów środowiska oraz czy doszło do tego na skutek niewłaściwego wykonania robót ziemnych, wykorzystania sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz środków chemicznych. W niniejszej sprawie organ nie wykazał, iż straty w środowisku były spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych Wprawdzie organ odwoławczy słusznie wskazał jakie przesłanki na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, w ramach prowadzonego postępowania należało ustalić, jednak oparł swoje rozstrzygnięcie na nieuzasadnionym założeniu, że to strona skarżąca winna wykazać, iż prowadzone roboty ziemne prowadziła z należytą starannością i właściwie zabezpieczyła miejsce prac budowlanych. Trudno zgodzić się z takim stanowiskiem organu, w sytuacji gdy zasadniczo nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Owszem organ ustalił, iż doszło do zniszczenia drzewa, spełniona została pierwsza z przesłanek, jednak ocena działania podmiotu wykonującego roboty ziemne wydaje się być dowolną. Organ nie wykazał, do czego był zobowiązany, że straty w środowisku były spowodowane niewłaściwym wykonywaniem czynności związanych z robotami ziemnymi. Nie ustosunkował się do wyjaśnień i zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w trakcie postępowania, nie odniósł się należycie do podnoszonych przez stronę okoliczności działania siły wyższej, której nie mogła strona zapobiec, a która zdaniem strony, była bezpośrednią przyczyną zaistniałej straty w środowisku. Nie poczynił również żadnych ustaleń czy drzewo było należycie zabezpieczone, jak rzeczywiście usytuowane było drzewo względem wykopu, nie ocenił realnych możliwości wpływu siły wyższej i prac ziemnych na stabilność drzewa. Organ przyjął arbitralnie, że żadnych zabezpieczeń nie było, w tym zakresie również nie odniósł się do argumentacji strony, że teren i drzewo były właściwie zabezpieczone, jednak na skutek silnego wiatru, zmiennych warunków atmosferycznych, uległo zniszczeniu. Niezależnie od powyższego organ nie wykazał żadnej własnej inicjatywy dowodowej do czego zobowiązany był na mocy art. 77 § 1 Kpa i nie zbadał jakie warunki atmosferyczne panowały w dniu bezpośrednio poprzedzającym zniszczenie drzewa i czy mogły się przyczynić oraz w jakim stopniu do zaistniałej straty w środowisku, biorąc pod uwagę również warunki glebowe, głębokość wykopu, odległość usytuowania drzewa od wykopu. Nadto, czy i jakie zabezpieczenia zapewnił inwestor w celu ochrony elementów środowiska przed negatywnym wpływem prowadzonych prac. Wskazać również natęży, iż organ przed zawiadomieniem strony skarżącej o wszczęciu postępowania (zawiadomienie strona odebrała w dniu 7 marca 2008 r.) przeprowadził dowody w sprawie, na których oparł później swoje rozstrzygnięcie, a z akt sprawy nie wynika aby strona była powiadomiona o miejscu i terminie ich przeprowadzenia - wizje z dnia 30 stycznia 2008 r. oraz z dnia 5 lutego 2008 r., co do których brak także protokołów oraz dowód z zeznań świadka E.H. Działaniem takim organ naruszył gwarancję czynnego udziału strony w postępowaniu -art. 10 § 1 i art. 79 § 1 Kpa. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy winny rzetelnie zgromadzić cały materiał dowodowy, mając na uwadze zasadę oficjalności i prawdy obiektywnej oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Realizując obowiązek wynikający z art. 77 § 1 Kpa organy winny określić z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzić ich poszukiwanie, a następnie zrealizować, w następstwie czego ustalić stan faktyczny, który będzie podstawą rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu którego winny wyraźnie wskazać na jakich dowodach oparły się, jakim zaś odmówiły wiarygodności i dlaczego. Dopiero na podstawie tak przeprowadzonego postępowania i całokształtu materiału dowodowego ustalić, czy skarżący ponosi odpowiedzialność za zaistniałą szkodę w środowisku. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnął w oparciu przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. AG