II SA/Łd 649/03

Dnia 22 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi -Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień, Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, p.o. Sędziego WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.), Protokolant : ref. staż Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutów 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego w Ł. z dnia [...] Nr [...] 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. G. kwotę 310,00 (trzysta dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 24.lutego 2003r. A. G. złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, dotyczącej rozbiórki stalowej konstrukcji budowlanej hali na działce nr 260 w R., przy ul. A. wskazując jako podstawę prawną ich wniesienia art. 33 pkt 5,7 i 10 ustawy z dnia 17.czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. (tekst jednolity Dz. U. Nr 36 z 1991r., poz. 161 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 27 § 3 ustawy wierzyciel nie dołączył do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienia , co stanowi brak formalny, uniemożliwiający prowadzenie postępowania egzekucyjnego, które winno być umorzone na podstawie art. 59 § 4 ustawy. Podniósł ponadto, iż decyzja nakazująca rozbiórkę, wydana na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skierowana została do A. G. jako jednego ze współwłaścicieli działki nr 260, na której były prowadzone prace budowlane. Inwestorem na tejże nieruchomości była spółka cywilna ,, A ", której wspólnikami byli skarżący, H. G., Z. G. i G. G.. Do niej też należały wszelkie nakłady poczynione na tejże działce. Nieruchomość wskazana była przedmiotem umowy użyczenia, zawartej pomiędzy małżonkami H. i A. G. a wskazaną powyżej spółką. Spółka wspomniana ponosiła nakłady finansowe na użyczonej nieruchomości, na dowód czego zobowiązany przedłożył kserokopie rachunków, potwierdzających zakup m.in. materiałów budowlanych oraz zawartą umowę zlecenia wykonania określonych elementów konstrukcyjnych z profili aluminiowych. Spółka cywilna "A" została przekształcona w spółkę jawną, która jest obecnie właścicielem hali. Reasumując, zdaniem wnoszącego zarzut, nakaz rozbiórki skierowany został do osoby, która nie jest ani inwestorem ani właścicielem ani też zarządcą hali, przez co decyzja nie jest wykonalna. W konkluzji wniósł o "umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz o jego wstrzymanie", na podstawie art. 35 § 1 ustawy. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego w Ł. odmówił uznania zarzutów na tytuł wykonawczy z dnia 5.lutego 2003r., podnosząc, iż upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej doręczane było zobowiązanemu dwukrotnie, czego dowodem jest pismo A. G. z dnia 16.grudnia 2002r. , odsyłające doręczone upomnienie z adnotacją, iż od grudnia 1994r, nie jest właścicielem ani inwestorem hali oraz pismo tegoż z dnia 24.grudnia 2002r., zwracające upomnienie, doręczone ponownie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, organ wskazał, że w całym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako strona występował wyłącznie A. G. Postępowanie egzekucyjne nie było nigdy zawieszone ani przez Urząd Rejonowy w P., który prowadził je pierwotnie ani też Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]Wschodniego. W złożonym zażaleniu na powyższe orzeczenie, A. G. sformułował zarzut naruszenia art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, iż do tytułu wykonawczego dołączyć należy dowód doręczenia upomnienia a nie jedynie wskazać, iż w określonej dacie zostało ono zobowiązanemu doręczone. W pozostałym zakresie złożone zażalenie stanowi powielenie argumentacji zawartej w zarzucie, której, zdaniem żalącego się, organ I instancji szczegółowo nie rozważył. Postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż Wojewoda [...] w dniu [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] nakazującą A. G. rozbiórkę stalowej konstrukcji hali targowej. W dniu [...] zostało natomiast doręczone zobowiązanemu upomnienie, wzywające do wykonania powyższego obowiązku. Wobec jego niewykonania, wierzyciel – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego w Ł. wystawił tytuł wykonawczy, którego odpis wraz postanowieniem o zastosowaniu wykonania zastępczego, został doręczony zobowiązanemu w dniu 20.lutego 2003r. Odnosząc się do zarzutów zobowiązanego wskazał, iż przepis art. 27 § 3 ustawy, nakazujący dołączanie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia dotyczy relacji wierzyciel – organ egzekucyjny, nie zaś wierzyciel – zobowiązany. Zatem w przedmiotowej sprawie, wobec faktu, iż organem egzekucyjnym jest wierzyciel, załączenie dowodu doręczenia upomnienia do akt sprawy czyni zadość wymogowi określonemu w cytowanym przepisie. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego. Tytuł wykonawczy jest spójny z określeniem podmiotu zobowiązanego, wskazanego w decyzji rozbiórkowej, zatem kwestionowane zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, nie powoduje istnienia błędu co do osoby, o której mowa w art. 33 pkt 4 ustawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, A. G. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego, zarzucając mu naruszenie art. 7, 77 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób ograniczony, art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowień skutkujących ich nieważnością z mocy prawa, art. 3, 29 § 1 i 2, art. 33 pkt 4,5,7 i 10 oraz art. 59 § 1 pkt 4,7 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadniając powyższe zarzuty wskazał ponownie, iż objęta nakazem rozbiórki hala nigdy nie stanowiła wyłącznej własności zobowiązanego, co powoduje, iż nie mógł on wykonać nałożonego obowiązku bez naruszenia prawa własności innych osób. (wspólników spółek cywilnych A i B). Żaden z pozostałych współwłaścicieli (poza S. C., wspólnikiem spółki cywilnej B) nie brał udziału w toczącym się postępowaniu, w stosunku do żadnego nie został wydany nakaz rozbiórki ani tytuł wykonawczy. Zdaniem skarżącego zarówno decyzja, stanowiąca podstawę wydania tytułu wykonawczego jak i zaskarżone postanowienie, nie zostały skierowane do wszystkich osób, których łączny udział w sprawie był konieczny, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W przedmiotowej sprawie postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego, jest niewykonalne z uwagi na naruszenie prawa własności innych osób, co jest sprzeczne z Konstytucją. Skarżący wskazał nadto, że w toku jest postępowanie o wyłączenie spod egzekucji przedmiotowej hali, toczące się z wniosku pozostałych jej współwłaścicieli oraz postępowanie o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ze względów społecznych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Podniósł nadto, iż zarzuty związane z postępowaniem jurysdykcyjnym nie były przedmiotem rozpoznania przez organ egzekucyjny, ponieważ podlegały kontroli sądowej oraz kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania, w trybie nadzoru. Postanowieniem z dnia 5.sierpnia 2003r. oddalono wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia. W piśmie z dnia 6.kwietnia 2004r. skarżący wniósł o niedopuszczenie Stowarzyszenia Kupców Powiatu [...] Wschodniego w R. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony, podnosząc, iż nie posiada interesu prawnego do działania w sprawie, mając wyłącznie interes faktyczny, gdyż jest ono afirmacją negatywnych działań, kierowanych przeciwko skarżącemu, przez jego przeciwników biznesowych. W piśmie z dnia 16.kwietnia 2004r. natomiast, skarżący wskazał również na naruszenie art. 33 pkt 3 ustawy egzekucyjnej, bowiem obecnie hala jest wybudowana i użytkowana, zaś nakaz rozbiórki dotyczy jedynie stalowej konstrukcji hali, on też wskazany jest w tytule wykonawczym. Stalowa konstrukcja hali jest natomiast tylko jednym z elementów budynku i nie jest możliwe rozebranie tylko tej konstrukcji bez naruszenia jej pozostałych elementów. Prowadzenie egzekucji w stosunku do całej hali jest niezgodne z treścią obowiązku, wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a,. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jeżeli zaś jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, przewidziane ustawą środki stosuje się w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.s.a.) Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy proceduralne w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę na fakt, iż w rozpoznawanej sprawie możliwość dokonania sądowej kontroli legalności wydanych przez organy postanowień była ograniczona, z uwagi na to, że nadesłane przez organy akta administracyjne są niekompletne. Akta te nie zawierają bowiem ani tytułu wykonawczego (jest jedynie kserokopia, pozbawiona pieczęci urzędowej, złożona wraz z zarzutami) ani doręczonych skarżącemu upomnień. Uchybienie powyższe sprawia, że brak jest możliwości ustalenia, czy, pomijając argumentację podniesioną w skardze, postępowanie egzekucyjne było prowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą, przewidzianą w ustawie z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz.U. nr 110 z 2002r., póz. 968 ze zm. ). Fakt ten ma zaś istotne znaczenie, biorąc pod uwagę treść art. 134 § l p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyniąc jednak założenie, iż przebieg postępowania egzekucyjnego do momentu wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia 17 marca 2003r. był prawidłowy, podzielić należy stanowisko skarżącego, iż kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Treść zaskarżonych aktów, jak i odpowiedź na skargę wydaje się wskazywać na to, że egzekwowany obowiązek ma polegać na rozbiórce stalowej konstrukcji budowlanej hali, która została wzniesiona na działce w R. i która stanowi zaledwie jeden z jej elementów. Postępowanie administracyjne nie dotyczyło bowiem całego obiektu (hali targowej), wobec całego obiektu nie zapadła także decyzja rozbiórkowa, co dotyczy zarówno postępowania, zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...], jak i postępowań prowadzonych w okresie późniejszym. Jest oczywiste, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego nałożonych na niego obowiązków. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może zatem sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu, przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do treści art. 29 § l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji natomiast, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wątpliwości budzić może zatem skuteczność zarzutu z art. 33 pkt 4 ustawy, polegającego na błędnym, zdaniem skarżącego, wskazaniu w tytule wykonawczym jako podmiotu zobowiązanego wyłącznie A. G., wspólnika spółki cywilnej, będącego inwestorem hali targowej. Rozważanie zagadnienia obciążenia wyłącznie skarżącego obowiązkiem rozbiórki, stanowiłoby merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, zaś tego rodzaju kontrola tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny jest niedopuszczalna. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. (podobnie co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.listopada 2000r., w sprawie o sygn.akt III S.A. 1902/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex 47235 oraz w wyroku z dnia 19.kwietnia 2000r., w sprawie o sygn.akt SA/Sz 358/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex 41610). Wobec niekompletności akt administracyjnych, brak jest natomiast możliwości ustosunkowania się do zasadności zarzutu z art. art. 33 pkt 3, 27 § 3 oraz 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pozostają one bowiem w związku m.in. z prawidłowością doręczenia zobowiązanemu upomnienia, które nie zostało załączone do akt sądowych rozpoznawanej sprawy. Niezależnie od tego podzielić należy argumentację organu, iż treść art. 27 § 3 k.p.a. statuuje obowiązek wierzyciela wobec organu egzekucyjnego, nie zaś wobec zobowiązanego. Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. dotyczą natomiast postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją rozbiórkową, zatem ich rozpoznanie wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Wniosek o niedopuszczenie do udziału w postępowaniu, w charakterze uczestnika na prawach strony, Stowarzyszenia Kupców Powiatu [...]Wschodniego w R. uznano z kolei za bezprzedmiotowy, bowiem wspomniane Stowarzyszenie, nie zgłosiło swego udziału w postępowaniu, w trybie art. 33 § 2 p.s.a. Reasumując, wobec naruszenia przepisów art.art. 7, 77 § l i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skutkującego niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy, mającym wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, po myśli art. 45 § l pkt l lit. c w zw. z art. 135 p.s.a., uchylono postanowienia organów egzekucyjnych w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 152 p.s.a. natomiast, stwierdzono, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono: na podstawie art. 200 p.s.a. w zakresie kosztów zastępstwa procesowego, określając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika, będącego radcą prawnym na kwotę 300,00,-zł., oraz na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w zakresie podlegającego zasądzeniu wpisu sądowego (10,00,-zł.).