II SA/Łd 649/08

Dnia 21 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. H. i T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. LS W dniu 28 lipca 2000 r. A. i T. małżonkowie H. zwrócili się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 111 o powierzchni 3.154 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW 114663, z której wynika, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, zaś jej użytkownikami wieczystymi - wnioskodawcy. Pismem z dnia 23 sierpnia 2000 r., organ I instancji poinformował strony o wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 kwietnia 2000 r. wyroku sygn. akt K 8/98 orzekającego o niezgodności art. 1 ust. 2a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz o niezgodności art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i utracie mocy prawnej tych przepisów z dniem ogłoszenia wyroku, czyli z dniem 14 kwietnia 2000 r. W tej sytuacji, wobec braku uregulowań prawnych powiadomiono wnioskodawców o braku możliwości terminowego rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 19 listopada 2001 r. Prezydent Miasta Ł. poinformował małżonków H. o: wejściu w życie w dniu 28 lipca 2001 r. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 72, poz. 749), nowych zasadach ustalania opłaty za przekształcenie i jej wysokości oraz o możliwości kontynuowania postępowania dotyczącego wniosku A. i T. H. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi, A. i T. H. wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 111, oznaczonego jako działka nr 3/20, obręb B-33. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji, Prezydent Miasta Ł. odwołał się do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie, która postanowieniem dnia [...] r. Nr [...] zawiesiła postępowanie odwoławcze. W dniu 22 grudnia 2004 r. A. i T. małżonkowie H. złożyli wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta Ł. podjął na wniosek stron przedmiotowe postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 111 do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ujawnienia Gminy Miasto - Ł., jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Wskazane rozstrzygnięcie na skutek zażalenia stron, postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. zostało uchylone, a postępowanie zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prze Gminę Miasto Ł. prawa własności omawianej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości o nr ewid. 3/20, położonej w Ł. przy ul. A. 111. Wobec ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie komunalizacji nieruchomości, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2006 r. znak [...] Prezydent Miasta Ł. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powyższe postanowienie po rozpatrzeniu zażalenia małżonków H. w dniu 10 maja 2007 r. zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. Małżonkowie H. niezadowoleni z postanowienia organu II instancji w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., który następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 września 2007 r. utrzymał w mocy wydane postanowienia. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 111. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746), zmienionej ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 72, poz. 749), prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości służące stronom podlegało przekształceniu w prawo własności. A. i T. H. prawo użytkowania wieczystego omawianej nieruchomości wraz z usytuowaną na niej stacją paliw nabyli na mocy aktu notarialnego z dnia 9 grudnia 1994 r. rep. A. Nr 1513/1994 od Przedsiębiorstwa A. w Ł. W dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), która zawęziła zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających jej przepisom do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Mając zatem na uwadze regulację art. 1, art. 8 i art. 9 pkt 1 tej ustawy organ doszedł do przekonania, iż wniosek A. i T. H. z dnia 28 lipca 2000 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości, która obecnie nie ma charakteru nieruchomości określonej w przepisach tej ustawy. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 stycznia 2008 r. organ I instancji ustalił bowiem, że nieruchomość wnioskodawców zabudowana jest stacją paliw oraz budynkiem, w którym na parterze znajduje się punkt usługowy, natomiast piętro jest rozbudowywane o pomieszczenia, które docelowo zostaną przeznaczone na pomieszczenia biurowe. W tej sytuacji, niespornym jest w ocenie Prezydenta, że wniosek o przekształcenie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa materialnego, a co za tym idzie niemożliwe jest rozstrzygnięcie o przekształceniu lub odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Brak podstaw prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty skutkował tym, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie stało się bezprzedmiotowe i musiało zostać umorzone. W odwołaniu od tej decyzji, A. i T. H. wnieśli o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przekształcenie na mocy przepisów ustawy z 2001 r. Podkreślili, iż przepisy ustawy z 1997 r. oraz jej zmiana z 2001 r. nakładały na organ obowiązek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odwołujący już w listopadzie 2001 r. spełnili wszystkie wymogi związane z przekształceniem. Po otrzymaniu pisma z dnia 19 listopada 2001 r. informującego o wysokości opłaty i pozytywnej odpowiedzi co do możliwości przesunięcia terminu wykupu działki małżonkowie H. zgłosili wniosek o zawieszenie postępowania, co też się stało na mocy postanowienia z dnia [...] r. Następnie w dniu 21 grudnia 2004 r. wystąpili o podjęcie postępowania. W tym czasie obowiązywała już ustawa z 2001 r. i zdaniem odwołujących nie było przeszkód do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem organ I instancji podjął bezzasadne działania zmierzające do ustalenia, czy sporna działka stanowi własność Gminy Ł., czy też Skarbu Państwa. Według małżonków H., organ I instancji miał czas od grudnia 2004 r. do października 2005 r., by wydać decyzję o przekształceniu zgodnie z ich wnioskiem w trybie przepisów ustawy z 2001 r. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o nr ewid. 3/20, położonej w Ł. przy ul. A. 111. W jej uzasadnieniu, organ odwoławczy powołał się na treść art. 8, art. 9 i art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wywodząc, iż żądanie A. i T. H. określone we wniosku z dnia 28 lipca 2000 r. stanowi żądanie w sprawie indywidualnej, która podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej i żądanie to zostało zgłoszone przez stronę postępowania, do organu administracji publicznej uprawnionego do podjęcia czynności. Zdaniem Kolegium, skoro strona domaga się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej stacją paliw w prawo własności, to do organu I instancji należała ocena zasadności takiego żądania. To, że w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy tego rodzaju charakter zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, a będącej własnością Skarbu Państwa nie daje uprawnień do przekształcenia tego prawa w prawo własności, nie oznacza, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W omawianej sprawie organ I instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie, mimo, że ustalony stan faktyczny i prawny stanowił podstawę do wydania decyzji o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że obecnie brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania wniosku stron w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Ustawodawca w art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., będącym przepisem przejściowym jednoznacznie określi zakres obowiązywania dotychczasowych uregulowań, jako mających zastosowanie do spraw zakończonych ostateczną decyzją. Do spraw wszczętych na podstawie ustaw uchylonych i nie zakończonych ostateczną decyzją, tak ja to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ miał obowiązek stosować przepisy nowej ustawy, co uzasadniało wydanie tej decyzji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. i T. małżonkowie H. powtórzyli zarzuty z odwołania od decyzji I instancji i zarzucili organom orzekającym w sprawie celowe zwlekanie z podjęciem decyzji o przekształceniu do czasu zmiany przepisów ustawy na mniej korzystne dla stron. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. skarżący poparli skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie uchyliło decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 111 i odmówiło przekształcenia wspomnianego wyżej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uznając iż obecnie brak jest podstaw prawnych do takiego przekształcenia. Problematyka przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459 ze zm.). Z woli ustawodawcy przepisy niniejszej ustawy stosuje się do spraw wszczętych na podstawie ustaw: z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. nr 120, poz. 1299 ze zm.) oraz z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209 ze zm.) i niezakończonych decyzją ostateczną – art. 8. Wymienione akty prawne w oparciu o art. 9 ustawy utraciły moc obowiązującą. Art. 1 w/w ustawy określa katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (zakres podmiotowy) oraz rodzaje nieruchomości, co do których możliwe jest przekształcenie (zakres przedmiotowy). W myśl tego przepisu, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne (ust. 1). Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą w rozumieniu ust. 1a tego przepisu wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży- (ust. 2). Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 – (ust. 3). Przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu wejścia w życie ustawy – (ust. 4). Osoby, o których mowa w ust. 1-4, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do dnia 31 grudnia 2012 r.- (ust. 5). Badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście przytoczonych wyżej regulacji prawnych w pierwszej kolejności godzi się zauważyć, iż okolicznością niekwestionowaną zarówno przez skarżących jak i organ jest fakt wszczęcia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 111 w dniu 28 lipca 2000 r., a więc pod rządami przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. nr 120, poz. 1299 ze zm.). Niespornym jest również, że wspomniane postępowanie administracyjne do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, czyli do dnia 13 października 2005 r. nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Pierwsza decyzja w zakresie wniosku skarżących i to jeszcze nieostateczna została bowiem wydana przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu 3 marca 2008 r. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że wniosek A. i T. H. o przekształcenie służącego im prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności podlegał regulacjom obowiązującej w dacie orzekania przez organy administracji publicznej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. i wbrew żądaniom skarżących nie mógł zostać rozstrzygnięty w oparciu o przepisy ustawy z 2001 r. Również okoliczność, iż przedmiotowe postępowanie było zawieszone początkowo na wniosek skarżących, a później z urzędu z uwagi na konieczność ostatecznego uregulowania kwestii własnościowych gruntu, będącego w użytkowaniu wieczystym małżonków H., nie mogła przesądzać o rozpoznaniu wniosku o przekształcenie w oparciu o przepisy ustawy z 2001 r. Jak bowiem słusznie zauważyło Kolegium przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy z 2005 r. może dotyczyć nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Przepisy tej ustawy nie dają prawnej możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej obiektami o charakterze usługowym, a do takich niewątpliwie należy nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym małżonków H. Na jej terenie znajduje się bowiem stacja paliw oraz budynek, w którym na parterze znajduje się punkt usługowy, zaś piętro rozbudowywane jest o pomieszczenia biurowe. Dlatego też w takiej sytuacji, organ odwoławczy nie mógł uwzględnić wniosku skarżących i po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji wadliwie umarzającej przedmiotowe postępowanie, zobowiązany był wydać decyzję administracyjną odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tym miejscu dodać jeszcze wypada, iż rozstrzygając konkretną sprawę administracyjną organ administracji publicznej zobligowany jest stosownie do treści art. 6 K.p.a. działać na podstawie przepisów prawa. Chodzi tu przepisy obowiązującego prawa, chyba że ustawodawca postanowi inaczej. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawił organowi orzekającemu w sprawie możliwości wyboru aktu prawnego w oparciu, o który sprawa ma zostać rozstrzygnięta. Związanie administracji prawem jest bowiem cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Naruszenie zasady praworządności stanowi zaś kwalifikowaną wadę decyzji administracyjnej, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych wszystkich powodów, Sąd nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, zobligowany był oddalić skargę T. i A. H. w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.