II SA/Łd 649/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dniu dnia [...], Prezydent Miasta Ł. ustalił dla P. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie galerii handlowo-usługowej przy ul. A 251, na działce nr [...] w obrębie [...]. Podstawę prawną w/w decyzji stanowił art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ w owej decyzji określił rodzaj zabudowy jako zabudowa usługowa, jednocześnie wskazując, iż inwestycja obejmuje budowę obiektu - galerii handlowo – usługowej o powierzchni sprzedaży do 3600 m2, budowę urządzeń budowlanych, w tym wewnętrznego układu komunikacji i parkowania oraz budowę zjazdu publicznego z ul. A z pasem wyłączeń i towarzyszącą infrastrukturą. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł., zarzucając nie uwzględnienie praw właścicieli gruntów sąsiednich, mogącej naruszyć stosunki wodne na nieruchomościach przyległych, skutkując bardzo poważnymi stratami, w tym skarżącego, poprzez wyrażenie zgody na lokalizację inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie odwołującej się Spółki, która na nieruchomości sąsiedniej prowadzi od ponad 15 lat działalność gospodarczą, zatrudniając łącznie ponad 900 osób w tym ponad 150 w budynku firmy znajdującym w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że przedmiotowa inwestycja zmieni w istotny sposób stosunki wodne na nieruchomości skarżącego, gdyż zabudowa znacznych powierzchni nieruchomości budynkami i stanowiskami parkingowymi utrudni naturalne wsiąkanie wód opadowych w glebę oraz sprawi, że dojdzie do podtapiania nieruchomości Spółki, może też wydatnie zwiększyć ryzyko przekroczenia stanu wody przez rzekę M. W ocenie odwołującego się przedłożony przez inwestora projekt już poprzednio został poddany krytyce przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł., nie został odpowiednio skorygowany, a twierdzenie organu zawarte w decyzji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed ustaleniem linii brzegu rzeki M. jest możliwe, nie jest zgodne z prawdą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję. Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczno - architektoniczna przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała, iż działki sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, występuje także zabudowa usługowa i zagrodowa. Teren w obszarze analizowanym posiada uzbrojenie w sieć wodociągową, energetyczną, projektowane uzbrojenie działki inwestora jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Działka posiada dostęp do drogi publicznej tj. ulicy A. Nadto teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów a projekt przedmiotowej decyzji uzyskał pozytywne opinie właściwych organów. Nadto w ocenie Kolegium przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Ustalone decyzją, docelowe parametry planowanych budynków zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków na działkach poddanych analizie, co potwierdza spis szczegółowych cech zabudowy w obszarze analizowanym. Nadto inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących ewentualnej uciążliwości planowanej zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu. Okoliczności szczegółowe ( m.in. forma architektoniczna, obrys na gruncie konkretna lokalizacja), konkretyzują się natomiast w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wobec tego w przedmiotowym postępowaniu nie bada się sprawy pozwolenia na budowę, gdyż nie mieści się ona w jego granicach, zatem ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego również należy, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego pozwolenie na budowę. Odnosząc się do kwestii ewentualnego zagrożenia związanego z planowaną budową i możliwością przekroczenia stanu wody przez rzekę M. organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji organu pierwszej instancji zaznaczono, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę winno być poprzedzone wyznaczeniem linii brzegowej rzeki M. Podstawę zaś do wyznaczenia tej linii stanowi sporządzony przez inwestora "Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami płynącymi". Powyższą decyzję A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając owej decyzji obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wadliwą ocenę prawną, że spełniona została przesłanka "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji polegającej na budowie galerii handlowo - usługowej, pomimo że w sąsiedztwie występuje zabudowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa przeznaczona jedynie do zaspokajania potrzeb okolicznych mieszkańców, a inwestycja wskazana w decyzji w założeniach przeznaczona jest nie tylko na korzystanie z niej przez okolicznych mieszkańców, ale przede wszystkim mieszkańców terenów odległych od miejsca planowanej inwestycji, co w przypadku realizacji inwestycji doprowadzi do zakłócenia spokoju okolicznych mieszkańców, przekroczenia norm emisji hałasu, spalin, uciążliwie i niebezpiecznie zwiększy ruch uliczny w okolicy, w konsekwencji naruszając prawa właścicieli gruntów sąsiednich, w tym skarżącego. W konkluzji Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art.;. 134 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach tak zakreślonej kognicji sądu stwierdzić trzeba, ze jest ona uzasadniona niezależnie od podniesionych w niej zarzutów. W toku postępowania doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1586, dalej jako rozporządzenie). Analiza przestrzenna nie została podpisana przez osobę upoważnioną do jej sporządzenia. Na załączonej do niej mapie nie wyznaczono terenu analizowanego a jedynie obszar inwestycji, co narusza § 3 rozporządzenia. Uniemożliwia to weryfikację jakichkolwiek danych zawartych w opisowej części analizy, bowiem w istocie nie wiadomo, jakiego obszaru i których nieruchomości analiza dotyczy. Dla przykładu jedynie należy wskazać, ze autor analizy określa, że wskaźnik powierzchni zabudowy waha się od 0,01 do 0,45 powierzchni nieruchomości . Przy tak ogromnej rozpiętości wyznaczenie wskaźnika zabudowy w granicach średniej arytmetycznej, bez podania jakiego terenu dotyczy i jaki wskaźnik występuje na podobnych, najbliższych nieruchomościach uznać należy za niewystarczający. Analiza nie zawiera też cech zabudowy na obszarze analizowanym w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia. To uniemożliwia weryfikację jej ustaleń i wniosków. Uchybienie to nie pozwala również na sprawdzenie, czy prawidłowo wyznaczono krąg uczestników postępowania. Z analizy nie wynika również, na jakiej podstawie ustalono szerokość elewacji frontowej. Brak w analizie danych dotyczących rodzajów dachów występujących w terenie analizowanym. Zastrzeżenia budzi też będąca podstawą ustaleń mapa, bowiem z jej oznaczeń i opisu nie wynika, aby wchodziła do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co narusza wymogi sprecyzowane w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p Przede wszystkim jednak organy nie zanalizowały wniosku pod kątem regulacji zwartych w art. 10 ust.2 i 15 ust.3 pkt 4 u.p.z.p. Z wniosku wynika bowiem, że planowana inwestycja to budowa galerii handlowo usługowej o powierzchni około 3085 m. Tymczasem z art. 10 ust.2. pkt 8 u.p.z.p. wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1200 m2 Z kolei art. 15 ust.3. pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8ustawy. Regulacja art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na to, że wolą ustawodawcy było wprowadzenie dla budowy obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2 obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może budzić wątpliwości, iż wskazane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalają jako zasadę, że wybudowanie tego typu (wymiarów) obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż dla takiego obiektu nie może być wydana przez wójta (burmistrza, prezydenta) decyzja o warunkach zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż rozstrzygnięcie jednoosobowego organu administracji publicznej, pełniącego zasadniczo w gminie funkcję organu wykonawczego, w takim przedmiocie nie może być wystarczające. Z woli ustawodawcy, wprowadzającego ustawowy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rodzaju inwestycji, o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać ten obiekt, decyduje organ stanowiący gminy - rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, dla której sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, jest obowiązkowe. Natomiast jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, stosownie do art. 62 ust. 2 u.p.z.p. postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to konieczność bezspornego ustalenia, czy planowany obiekt mieści się w kategorii obiektów wymienionych w art. 10 ust.2 pkt 8 u.p.z.p., co zdaje się potwierdzać lektura wniosku inwestora. W takiej sytuacji koniecznym byłoby zwieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust.2 u.p.z.p., zaś wcześniejsze uwagi co wad postępowania wyjaśniającego stałyby się bezprzedmiotowe bowiem nieuprawnione byłoby wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Niewyjaśnienie pierwszoplanowej kwestii powierzchni sprzedaży spornej inwestycji jest uchybieniem przepisom postępowania (art. 77 par.1 k.p.a.) , mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, bowiem przesądza to o zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy, doprowadziło to do niezastosowania wskazanych wyżej regulacji art. 62 ust.2 w zw. z art. 10 ust.2 pkt 8 i 15 ust.3 pkt 4 u.p.z.p. Gdyby natomiast okazało się, że obiekt nie mieści się w kategorii określonych w art. 10 ust.2 pkt 8 , należy uzupełnić postępowanie wyjaśniające w celu usunięcia uchybień dotyczących załączonych do akt map, przeprowadzenia prawidłowej analizy przestrzennej, poczynając od wyznaczenia obszaru analizowanego i poddanie szczegółowej analizie nieruchomości na tym obszarze się znajdujących, o czym mowa w pierwszej części rozważań. Zarzuty postępowania dotyczące niewyjaśnienia elementarnych w sprawie okoliczności odnoszą się do postępowania przed organem I jak i II instancji. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., rozstrzygając o kosztach postępowania z mocy art. 200 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. m.o.