II SA/Łd 649/14

Dnia 13 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. a.tp. Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – w skrócie: "K.p.a." oraz art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1456) - powoływana także jako: "ustawa", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], odmawiającą Z. K. umorzenia w całości kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 kwietnia 2011r. do 31 lipca 2012r. w wysokości 2.720,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 760,45 zł, co łącznie stanowiło kwotę 3.480,45 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], orzekł o konieczności zwrotu przez Z. K. nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka K. K. za okres od 1 kwietnia 2011r. do 31 lipca 2012r. w wysokości 2.720,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania ww. decyzji w kwocie 615,13 zł, co łącznie stanowiło kwotę 3.335,13 zł. Wnioskiem z dnia 27 września 2013r. doprecyzowanym pismem z dnia 3 grudnia 2013r. Z. K. zwróciła się do organu I instancji o umorzenie w całości kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 kwietnia 2011r. do 31 lipca 2012r. w wysokości 2.720,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyjaśnił, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracji kwestię ewentualnego umorzenia bądź rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Instytucja uznania administracyjnego oznacza, iż organ administracyjny może, ale nie musi umorzyć albo rozłożyć na raty kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, co oznacza możliwość negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet w sytuacji istnienia przesłanek jej umorzenia. Użyty w powyższym przepisie zwrot "może" wskazuje, iż instytucja ta ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, iż organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym. Powołując się na interes społeczny, organ administracji winien zarazem wskazać o jaki interes chodzi oraz wskazać jego istnienie i znaczenie. Kontrola prawidłowości decyzji podejmowanych w oparciu o tzw. uznanie administracyjne polega przy tym na kontroli, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem, w szczególności zaś czy w toku postępowania podjęto wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego czyli nie nosi cech dowolności. Dalej Kolegium podniosło, że z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego wynikało, że Z. K. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z wnukiem, dla którego jest opiekunem prawnym. Źródłem utrzymania rodziny jest otrzymywana przez skarżącą renta rodzinna z ZUS w wysokości ok. 1.075,00 netto miesięcznie oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz wnuka K. K. w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Jak wynikało z treści oświadczenia Z.K. z dnia 14 stycznia 2014r. skarżąca spłaca w ratach zaciągnięte pożyczki min. na zakup komputera i biurka w łącznej wysokości ok. 282,00 zł miesięcznie. Ponadto skarżąca podniosła, iż ponosi koszty za internet i telewizję kablową. Stałe miesięczne deklarowane przez skarżącą wydatki związane z utrzymaniem mieszkania to kwota ok. 537,00 zł. W ocenie organu II instancji rozpatrując wniosek skarżącej, należało wziąć pod uwagę jedynie podstawowe wydatki związane z utrzymaniem mieszkania tj. opłatę za czynsz, gaz oraz energię elektryczną, pomijając wydatki o charakterze prywatnym i konsumpcyjnym. Oceniając powyższe dowody Kolegium uznało, że rodzina skarżącej posiada stałe dochody, a więc spłata zadłużenia nie jest niemożliwa. Żądanie zatem obecnie zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie może być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu Z.K.. Umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami lub umorzenie kwoty odsetek ustawowych naliczonych za okres od 1 kwietnia 2011r. do 31 lipca 2012r. byłoby sprzeczne z ogólnie przyjętym interesem społecznym i nagradzałoby wnioskodawców, którzy pobierali świadczenia, a byli pouczeni o konieczności informowania o okolicznościach powodujących brak prawa do ich pobierania. Organ odwoławczy podkreślił, że nie każda trudna sytuacja finansowa uzasadnia umorzenie w całości nienależnie pobrane świadczenia. Nie chodzi bowiem o subiektywne przekonanie co do umorzenia należności, ale o rzeczywisty brak możliwości spłaty spowodowany nadzwyczajnymi, nieprzewidzianymi zdarzeniami losowymi, do których można zaliczyć klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, czy też inne nadzwyczajne względy. W związku z powyższym brak było podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 kwietnia 2011r. do 31 lipca 2012r. w wysokości 2.720,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Z. K. złożyła skargę do sądu administracyjnego uznając ją za krzywdzącą. Skarżąca wyjaśniła, że w chwili składania wniosku o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania wnuka K. K., poinformowała urzędnika Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. o sytuacji w jakiej się znalazła, tj. o ustanowieniu jej opiekunem prawnym małoletniego K. K., także o zobowiązaniach alimentacyjnych jego matki, która przebywa za granicą pod nieznanym adresem oraz o tym, iż ojciec małoletniego K. K. przebywa w Zakładzie Karnym. Urzędnik z całą stanowczością poinformował ją, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacane są do rąk osoby wskazanej z imienia i nazwiska w wyroku zasądzającym alimenty na rzecz małoletniego dziecka. Wobec faktu, iż w wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] w sprawie sygn. Akt [...] oraz w wyroku Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. z dnia [...] w sprawie sygn. Akt [...], wyraźnie wskazano, iż A. K. - matka dziecka, jest zobowiązana do płacenia alimentów R. K.. Było więc dla niej oczywistym, iż nie przysługuje jej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Urzędnik poinstruował ją, iż jako opiekun prawny małoletniego, powinnam wystąpić z powództwem o alimenty przeciwko matce lub ojcu dziecka. Brak jakiejkolwiek wiedzy na temat aktualnego miejsca pobytu matki dziecka wykluczało wystąpienie z powództwem przeciwko A. K., natomiast wystąpienie przeciwko ojcu dziecka, który jest jej synem, skutkowałoby po pierwsze - bezskutecznością egzekucji (syn przebywa w Zakładzie Karnym), a po drugie - w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wypłatę świadczenia z funduszu alimentacyjnego - zadłużeniem jej syna, czego ze zrozumiałych względów chciała uniknąć. Skarżąca dodała, że w wyroku Sądu Rejonowego dla Ł.-B. z dnia [...] w sprawie o sygn. Akt [...] zasądzono na rzecz małoletniego K. K. kwotę 500 zł miesięcznie tytułem alimentów. Gdyby skarżąca wystąpiła o wypłatę tego świadczenia do funduszu alimentacyjnego, dochód jej rodziny z tego tytułu byłby zdecydowanie wyższy i wynosiłby wtedy 500 zł miesięcznie, a nie 170 zł miesięcznie, którą to kwotę uzyskiwała z Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł.. W ocenie skarżącej okoliczność ta jest najbardziej dobitnym dowodem na to, iż została wprowadzona w błąd przez urzędnika miejskiego i nieświadomie zrezygnowała ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie o 330 zł wyższej od świadczenia z Centrum Świadczeń Socjalnych, którego zwrotu domaga się Prezydent Miasta Ł.. Skarżąca podkreśliła również, że nie może w żaden sposób zrekompensować straty poprzez uzyskanie zaległych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres sprzed 1 czerwca 2012r. To oznacza, iż na skutek wprowadzenia jej w błąd przez urzędnika, nie tylko straciła możliwość pozyskania środków z funduszu alimentacyjnego w kwocie 7.000 zł., ale musi jeszcze zwrócić zasiłek w żądanej przez Prezydenta Miasta Ł., kwoty 3.480,45 zł. Bezzasadnie wypłacona na jej rzecz kwota 2.720 zł, tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego stanowi zaledwie 39 % świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które to otrzymywałby małoletni K. K., gdyby złożyła w odpowiednim terminie wniosek o jego wypłatę. W ocenie skarżącej błąd urzędnika skutkował utratą przez nią kwoty 7.000,00 zł świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz spowodowaniem szkody na jej rzecz w kwocie 3.480,45 zł, co łącznie stanowi kwotę 10.480,45 zł. Obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia spowoduje, iż nie będzie w stanie zaspokoić potrzeb małoletniego K. K. Miesięczny budżet jej rodziny to 1.575 zł (1.075 zł renta rodzinna + 500 zł świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego). Zdaniem skarżącej organ oceniając jej możliwości finansowe w sposób nieuprawniony wziął pod uwagę jedynie podstawowe wydatki związane z utrzymaniem mieszkania (tj. opłatę za czynsz, gaz i energię elektryczną) pomijając wydatki o charakterze prywatnym i konsumpcyjnym, tj. koszty zakupu żywności, środków higienicznych i odzieży, jak i materiałów szkolnych do kontynuacji nauczania małoletniego K. K. Skarżąca podniosła, że jej miesięczne obciążenia związane z utrzymaniem lokalu stanowią kwotę w wysokości 537 zł i na życie dla dwóch osób (w tym chłopca w wieku 16 lat) pozostaje kwota 1.038 zł miesięcznie. Spłata zadłużenia w jej obecnej sytuacji jest niemożliwa, bowiem skromne środki, którymi dysponuje, bardzo często nie wystarczają jej na zapewnienie małoletniemu K. niezbędnych podręczników do szkoły, czy też lekarstw dla niej samej. Od lat oszczędza na jedzeniu, kupuje odzież w "secondhandach", aby zapewnić dziecku jak najlepszy start w dorosłe życie i choć w niewielkim stopniu zrekompensować dziecku brak rodziców. Wobec powyższego w jej ocenie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, które uzasadniają umorzenie w całości kwoty tytułem nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zmianę organu I instancji i umorzenie w całości kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 kwietnia 2011r. do dnia 31 lipca 2012r. w wysokości łącznej kwoty wraz z odsetkami 3.480,45 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej. Z przepisu tego wynika, iż decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego i jest odstępstwem od ogólnej zasady. Tym samym umorzenie takich świadczeń dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organ administracji, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek, nie ma zatem obowiązku go uwzględnić. Innymi słowy uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednakże wybór ten poprzedzać powinno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący i wnikliwy wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola takich decyzji sprowadza się natomiast do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego i w konsekwencji nie nosi cech dowolności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jest prawidłowa, albowiem ustalona sytuacja rodziny skarżącej nie stanowi przypadku "szczególnie uzasadnionego", o którym mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa, należy oceniać biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. A zatem sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia jeszcze umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja rodziny skarżącej jest trudna, o czym może świadczyć chociażby wysokość uzyskiwanych dochodów. Nie jest ona jednak wyjątkowa, bowiem jest ona nadal lepsza od sytuacji rodzin spełniających ustawowe kryterium dochodowe, uprawniające do uzyskania świadczeń rodzinnych, które obecnie wynosi 539 zł miesięcznie na osobę. Rodzina skarżącej dysponuje bowiem stałym miesięcznym dochodem w wysokości prawie 1.600,00 zł, co czyni spłatę zadłużenia realną, nawet przy uwzględnieniu niezbędnych wydatków przeznaczanych na utrzymanie rodziny. Natomiast jeżeli spłata należności nie może nastąpić jednorazowo, to skarżąca ma prawo zwrócić się do organu o rozłożenie długu na raty albo o odroczenie terminu jego spłaty, o czym została poinformowana. Kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czego skutkiem było ustalenie niespełnienia przez skarżącą przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących jej rodziny. W konsekwencji tych ustaleń organ wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w oparciu właściwy przepis prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sporządzonego z uwzględnieniem art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, że w niniejszym postępowaniu sąd kontroluje wyłącznie prawidłowość decyzji odmawiającej skarżącej umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Tym samym kontrola sądowoadministracyjna decyzji odmawiającej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń nie może rozciągać się na wcześniejsze postępowanie administracyjne, w którym zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie określające zakres obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega natomiast żadnych wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy wydana została w dniu [...] ostateczna decyzja orzekająca o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi. Nie jest zatem możliwe odnoszenie się przez sąd, w toku niniejszego postępowania, do przesłanek uzasadniających samą zasadę obowiązku zwrotu, jak i do zakresu tego obowiązku. W związku z tym argumenty skarżącej podważające obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia są bezcelowe i pozostają bez znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ms