II SA/Łd 649/19

Dnia 25 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. A.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z [...], odmawiającą M.O. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr 149, obręb K., gm. W. Z akt sprawy wynika, że M.O. wystąpił do Burmistrza W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z [...] organ odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), tj. nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, ponieważ droga wewnętrzna stanowi grunt leśny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymując w mocy ww. decyzję wskazało, że na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji M.O., wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, nie stoi fakt niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 lecz z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Ponadto teren nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Inwestor planuje realizację przedsięwzięcia na działce nr 149 położonej w obrębie K., gm. W. Z danych z rejestru gruntów wynika, że na tej nieruchomości o pow. 1,29 ha występują następujące użytki: LsVI (lasy - 0,14 ha), RV (grunty orne - 0,84 ha) i RVI (grunty orne - 0,31 ha). Powyższe wskazuje, że na działce objętej inwestycją znajdują się użytki leśne o łącznej pow. 0,14 ha. Oznacza to, że grunty te wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia. Bez wpływu na ww. kwestię pozostaje fakt, że inwestor wskazał, iż przedsięwzięcie nie będzie realizowane w obrębie lasu (inwestor ograniczył teren inwestycji do gruntów ornych z dojazdem przez grunty leśne), albowiem niemożliwe jest wydanie decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego, stanowiącego użytek rolny klasy I-III, bądź leśnego. Kolegium dodało, że w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy i Miasta w W. z dnia 20 lutego 1992 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1992 r., nr 7, poz. [...]), zmienioną uchwałą Rady Gminy i Miasta w W. z dnia 8 grudnia 1994 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1994 r. nr 22, poz. [...]), obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. (plan, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych występujących na przedmiotowej nieruchomości na cele nieleśne. Ponadto działka objęta jest uproszczonym planem urządzenia lasu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2019 r., na co wskazał sam inwestor. Powyższe okoliczności, w ocenie organu skutkują uznaniem, że na przeszkodzie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia stoi niespełnienie obligatoryjnej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Końcowo dodano, że w realiach niniejszej sprawy Warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej należy uznać za spełniony, skoro nieruchomość przylega bezpośrednio do drogi publicznej powiatowej i posiada istniejący zjazd, o czym świadczy decyzja Powiatowego Zarządu Dróg z dnia [...] lutego 2019 r. wydana w związku z przebudową drogi i istniejącego do nieruchomości zjazdu. W skardze na powyższą decyzję M.O. zarzucił naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie konieczności zmiany przeznaczenia gruntów leśnych oznaczonych Ls VI - (0,14 ha) na teren mieszkalny na działce o powierzchni 1,29 ha nr 149 w obrębie K. w oparciu o Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren inwestycji można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. z [...], którą odmówiono skarżącemu M.O. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr.149 obręb K., gmina W. W ocenie organu pierwszej instancji nie był spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p (brak dostępu do drogi publicznej). Kolegium uznało natomiast, że ten warunek był spełniony, zaś planowana inwestycja nie spełnia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, uznając, że teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Kwestia ta jest zasadniczym przedmiotem sporu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący bowiem uważa, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, jeśli teren inwestycji można jednoznacznie wyodrębnić, a inwestycja ogranicza się wyłącznie do gruntów rolnych oznaczonych jako R VI, co oznacza, że nie jest wymagana zgoda na zmianę ich przeznaczenia. Dla poparcia swego stanowiska powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r. w sprawie II OSK 1634/16. Dla porządku należy wskazać, że z rejestru gruntów wynika, że na działce 149 obręb K., gmina W. występują następujące użytki: Ls VI (0,14 ha), RV (0,84 ha) i RVI (0,31 ha). Rację w tym sporze należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Przed dalszymi rozważaniami podnieść należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. z dnia 20 lutego 1992 r., który utracił moc na podstawie art. .67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na działce nr.149 obręb K., gmina W. na cele nieleśne. Nadto działka objęta jest uproszczonym planem urządzenia lasu obowiązującym do 31 grudnia 2019 r.. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2017 poz. 1161) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 7 ust. 2. Stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (bez znaczenia dla niniejszej sprawy); 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby; 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W przypadku braku takiej zgody, niemożliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Należy podnieść, że sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie akceptuje poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., w sprawie II OSK 1634/16, natomiast akceptuje poglądy wyrażone przez NSA w powołanym przez Kolegium orzecznictwie (zaskarżona decyzja strona 3). W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2018 r., w sprawie II OSK 2758/16 dokonał wykładni pojęcia "teren", zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., podnosząc, że mimo niejednolitego w tym przedmiocie orzecznictwa, dominującym poglądem jest ten, wedle którego "terenem" w rozumieniu powołanego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16, CBOSA.nsa.gov.pl). Z reguły w tych orzeczeniach przyjmowano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Ponadto eksponowano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Uzasadniać miało to z kolei wniosek, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. W art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów ornych i leśnych przewidziano, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 (CBOSA.nsa.gov.pl) wskazano, że "obecnie (...) działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) – jako wyjątek od tej zasady (wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1442/11, CBOSA)". W przywołanym wyroku wskazywano ponadto, że "urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Należy podkreślić, że taką wykładnię stosowano nie tylko w odniesieniu do zmian przeznaczenia gruntów dokonywanych w drodze decyzji lokalizacyjnych, ale także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – uznając, że także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczony na cele nierolnicze wyznaczają działki ewidencyjne, a nie sama tylko powierzchnia gruntu faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08, CBOSA). Konsekwentnie wskazywano więc, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 197/13, CBOSA)". Sąd w tym składzie przychyla się do prezentowanego w wyroku II OSK 2066/14 stanowiska i tam prezentowanej argumentacji, wedle której "ustalenie warunków zabudowy – i co za tym idzie konieczne uzgodnienia – odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana)". Zasadnie wskazano w nim, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych". Słusznie także w motywach wyroku II OSK 2066/14 wywiedziono, że "przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora". Powyższe wywody sąd w tym składzie w pełni podziela i przyjmuje jako własne. W świetle powyższych ustaleń argumentacja skarżącego, że projektowana inwestycja miałaby faktycznie zostać zrealizowana jedynie na części działki nr.149, która nie stanowi użytków rolnych klas I-III, lecz wyłącznie użytki klas niższych (IV), ani też użytku leśnego nie mogła odnieść oczekiwanego przez niego skutku. Z powyższych względów sąd natomiast nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16 (CBOSA.nsa.gov.pl), wedle którego "w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p dopuszczalne jest (...) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji". Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) należało skargę oddalić. k.ż.