II SA/Łd 65/06

Dnia 22 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji zobowiązujące do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. Sp. z o.o. w K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie przepisu art. 134, w związku z przepisem art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Nr [...], z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. "zobowiązującego do przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji w zakresie obejmującym rzędną składowania kwatery 1A na składowisku odpadów komunalno - bytowych w miejscowości R. gmina K.". W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 141 par. 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że jeżeli przepisy k.p.a., bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane, nie określają możliwości wniesienia zażalenia, to zażalenie takie jest niedopuszczalne. Dalej organ podniósł, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wydane zostało na podstawie przepisu art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W powyższym przepisie brak jest wskazania możliwości wydania na jego podstawie postanowienia, a więc co za tym idzie wniesienia na nie zażalenia. Zatem należy stwierdzić, że wniesione przez A. Sp. z o. o. zażalenie nie jest dopuszczalne. Uwzględniając powyższe – zdaniem organu – zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, stosownie do treści art. 142 k.p.a. może być oceniana dopiero w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie w powyższej sprawie. Postanowienie to będąc – zdaniem organu – postanowieniem dowodowym, w rozumieniu przepisu art. 77 k.p.a. może być, zgodnie z art. 77 ust. 2 zmienione we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie w każdym jego stadium. organ wskazał ostatecznie, iż pomimo błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu Nr [...], z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o możliwości złożenia przez strony zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W dniu 19 grudnia 2005 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wywiódł A. Sp. z o. o. w K. wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżonym postanowieniem organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], którym zobowiązano stronę skarżącą do przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji w zakresie obejmującym rzędną składowania kwatery 1A na składowisku odpadów komunalno – bytowych w miejscowości R. w gminie K., Skarżący podał, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślono, że choć zostało wydane na podstawie przepisów Prawa budowlanego, które nie dopuszczają wydania takiego postanowienia, to należy ocenić je jako postanowienie dowodowe w rozumieniu przepisu art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia może być więc oceniana dopiero w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W ocenie strony skarżącej pogląd powyższy nie jest trafiły, bowiem innymi prawami żądzą się postanowienia dowodowe wydane w trybie przepisu art. 77 k.p.a., a innymi te postanowienia, które, jak zaskarżone, wydane zostały no podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego wykonanie tych ostatnich może nastąpić na drodze postępowania egzekucyjnego. Skoro więc organ II instancji stwierdził brak podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia, to winien je uchylić celem uniknięcia poniesienia przez skarżącego szkody, jaka może powstać w wyniku postępowania egzekucyjnego, które już zamierza wszcząć organ I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi uznając, iż argumentacja strony skarżącej nie zawiera zarzutów mogących podważyć merytoryczną zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 ust. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla powyższe rozstrzygnięcie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na jego pozostawienie w obrocie prawnym. Przepis art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) będący podstawą nałożonego obowiązku stanowi w ust. 1, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Jednocześnie w ust. 2 przepis ten stanowi o tym, że organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ust. 3 omawiany przepis stanowi, iż na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. Już z samej wykładni językowej powyższego przepisu należy wyciągnąć wniosek, iż stanowi on podstawę do wydania dwóch rodzajów rozstrzygnięć. Pierwsze z nich – oparte na treści ust. 1 – stanowi podstawę do żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, udzielenia informacji lub udostępnienia dokumentów określonych w tym przepisie. Drugie zaś z rozstrzygnięć – oparte na treści ust. 2 – stanowi podstawę do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia – w opisanych w tym przepisie okolicznościach – odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten stanowi nadto, iż koszty owych ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Porównanie treści ust. 1 i 2 art. 81 c musi prowadzić do wniosku, iż wolą ustawodawcy było stworzenie dwóch różnych podstaw prawnych dla możliwości reagowania przez organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego w sytuacjach wymienionych w dyspozycji tegoż przepisu. Z jednaj strony mamy więc podstawę do żądania udzielenia informacji lub udostępnienia dokumentów, a z drugiej do dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W świetle treści art. 81 c ust. 3 omawianej ustawy, nie może być wątpliwości, iż tylko jedno z powyższych rozstrzygnięć jest zaskarżalne zażaleniem do organu wyższej instancji. Skoro zaś tak, to rozstrzygnięcie wydane na gruncie przepisu art. 81 c ust. 1, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w przepisie art. 142 k.p.a. zaskarżalne jest jedynie tylko w odwołaniu od decyzji. Słusznie podniósł organ odwoławczy, iż ustawodawca w przepisie art. 81 c ust. 1 omawianej ustawy nie wskazał, w jakiej formie organy administracji winny wydać swe rozstrzygnięcie. Tym niemniej, organ ten nie miał wątpliwości, iż rozstrzygnięcie wydane w powyższym zakresie, mając charakter dowodowy, winno zapaść w formie postanowienia. Z konkluzją ta należy się zgodzić. Przechodząc do analizy kwestionowanego rozstrzygnięcia wskazać wypada, iż organy nadzoru budowlanego w obu instancjach uznały, iż podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 81 c ust. 1 omawianej ustawy. Tym niemniej obowiązek, który nałożyły na stronę skarżącą opiewał na wykonanie i dostarczenie w zakreślonym terminie inwentaryzacji geodezyjnej opracowanej w określonym zakresie. Bez wątpienia mamy tutaj rozbieżność pomiędzy przywołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia, a treścią nałożonego obowiązku. Mając na uwadze to co już zostało powyżej powiedziane, to w oparciu o przepis art. 81 c ust. 1 omawianej ustawy organy nadzoru budowlanego mogły co najwyżej nałożyć na inwestora obowiązek udzielenia informacji lub udostępnienia określonych dokumentów. O obowiązku dostarczenia (i wykonania) ocen technicznych i ekspertyz mówi przepis art. 81 c ust. 2 omawianej ustawy. Natomiast postanowienie wydane w oparciu o powyższy przepis jest bez wątpienia zaskarżalne zażaleniem. Dążąc do wyeliminowania owej rozbieżności organ odwoławczy winien więc przede wszystkim określić, któremu z zapisów postanowienia organu I instancji (przywołanej podstawie prawnej rozstrzygnięcia, czy treści nałożonego obowiązku) przyznaje charakter dominujący, a któremu jedynie wtórny. Dopiero po wyeliminowaniu powyższej rozbieżności możliwe było ferowanie rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczalności bądź nie wniesionego zażalenia. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż decydującą rolę odgrywa treść obowiązku nałożonego na stronę, a więc materialnoprawna treść rozstrzygnięcia. Konsekwencją powyższego zapatrywania jest uznanie, iż organy wadliwie przywołały w kwestionowanych postanowieniach przepis prawa będący podstawą nałożonego obowiązku, a w następstwie tegoż błędu organ odwoławczy nieprawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.