II SA/Łd 65/07

Dnia 27 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...]; [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...] [...]), po rozpatrzeniu odwołania M. K., uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], Nr [...] i odmówił udzielenia M. W. pozwolenia na budowę. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) odmówił M. W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę typowego zbiornika otwartego na gnojowicę na działce nr ewid. [...] przy ul. A 51 w M. Po rozpatrzeniu odwołania M. W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) m. in. uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ administracji architektoniczno – budowlanej stopnia podstawowego decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. W. pozwolenia na budowę typowego zbiornika na gnojowicę o pojemności 412,53 m2 (kategoria obiektu VIII) na działce nr ewid. [...] w M. przy ul. A 51. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Nr XVIII/116/04 z dnia 18 czerwca 2004 roku), teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym przeznaczono na cele upraw rolnych, gdzie przewidziano zakaz realizacji nowej zabudowy nie związanej z produkcją rolną, adaptację istniejącej rozproszonej zabudowy oraz wymianę i rozbudowę istniejących obiektów, w tym uzasadnioną potrzebami gospodarstwa rolnego. Na podstawie treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), odległości otwartych zbiorników na odchody zwierzęce o pojemności większej niż 200 m3 od granicy działki i innych obiektów budowlanych określa się indywidualnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w uzgodnieniu z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. W tej sytuacji organ ocenił, iż w oparciu o przedłożoną przez inwestora dokumentację projektową, inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje pogorszenia stanu środowiska, a jedynie polepsza warunki istniejącej zabudowy rolniczej, gdyż porządkuje gospodarkę ściekową istniejących budynków inwentarskich. Stanowisko takie potwierdza również opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia 22 maja 2006 roku. Powołana opinia i projekt budowlany przewidują pas zieleni izolacyjnej przy granicy z działką sąsiednią, co pozwoli dodatkowo ograniczyć uciążliwość obiektu w stosunku do działek sąsiednich. Na tej też podstawie organ uznał, że bezzasadne jest kwestionowanie realizacji inwestycji przez właściciela sąsiedniej działki – M. K.. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez mylne ustalenia faktyczne, a w szczególności nie uwzględnienie ewidentnego naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, organ nie zbadał wnikliwie sprawy co doprowadziło do wydania krzywdzącej dla odwołującego się decyzji. Na tej podstawie M. K. wniósł o uchylenie decyzji I instancji w całości bądź o rozstrzygnięcie sprawy przy nakazaniu przykrycia zbiornika, co uchroni go, jako sąsiada od negatywnych konsekwencji użytkowania zbiornika. W motywach odwołania M. K. wskazał, że inwestor początkowo zobowiązał się do pokrycia zbiornika, a następnie wycofał się z tego przyrzeczenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił udzielenia M. W. pozwolenia na budowę. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na całym terenie Gminy T. obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń mogących powodować emisję do powietrza zanieczyszczeń, w tym o charakterze odorowym. W ustaleniach szczegółowych dotyczących strefy, na której zlokalizowana jest działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym, nie ma przepisu wyłączającego powyższą zasadę ogólną. Na tej podstawie organ odwoławczy ocenił, że planowana inwestycja – zbiornik na gnojowicę – jest związany z produkcją rolną, ale również jest obiektem wydzielającym odór. W tej sytuacji Wojewoda [...] uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] bądź o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W treści skargi M. W. zarzucił w szczególności: - naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie uzasadnienia bez wyjaśnienia dowodów, które organ uznał za wiarygodne i dlaczego pozostałym odmówił wiarygodności oraz poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa; - naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego – art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę w sytuacji gdy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie zasady równości obywateli – art. 32 Konstytucji RP, gdyż organ udzielił pozwolenia innym mieszkańcom; - naruszenie art. 87 Konstytucji RP, poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji całokształtu źródeł powszechnie obowiązującego prawa i wydanie decyzji tylko w oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia określonych umów, ustaw i rozporządzeń; - błędną interpretację treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym naruszenie art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego; - naruszenie regulacji § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), poprzez uznanie, iż planowana budowa może powodować emisję zanieczyszczeń do powietrza, podczas gdy inwestycja nie została uwzględniona wśród przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających lub mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, - naruszenie treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 93, poz. 780) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273); - naruszenie art. 294 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. Nr 90, poz. 864/2) poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie zastosowania w/w rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 roku i ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku, podczas gdy akty te zostały wydane z poszanowaniem przepisów unijnych, zatem stanowią prawo bezwzględnie obowiązujące i mają pierwszeństwo przed aktami prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 13 marca 2007 roku pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także inni mieszkańcy miejscowości M. uzyskiwali pozwolenia na budowę zbiorników na gnojowicę, o charakterze otwartym, jak i zamkniętym. Planowany zbiornik, zdaniem pełnomocnika, nie wydzielałby do atmosfery odorów, o których mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż miał być pokryty, za pomocą specjalnych materiałów, tzw. "przykryciem pływającym". Nadto skarżący podniósł, że organ w toku postępowania nie badał kwestii czy planowany przez niego zbiornik jest inwestycją mogącą wywołać emisje odoru do atmosfery. Uczestnik postępowania – M. K., potwierdził na rozprawie, istnienie w miejscowości M. zbiorników na gnojowicę o charakterze otwartym, jak i zamkniętym. W piśmie stanowiącym głos do protokołu pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zbiorniki na gnojowicę o charakterze zamkniętym również posiadają otwory wentylacyjne, które służą do wypuszczania do atmosfery gromadzących się w zbiornikach gazów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie powody wskazane w jej treści Sąd uznał za zasadne. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia w/w wymagań, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). W stanie faktycznym sprawy, inwestor – M. W. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika na gnojowicę na terenie działki Nr [...] zlokalizowanej w miejscowości M. Bezspornym jest również, że organ administracji architektoniczno – budowlanej II instancji decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. W. pozwolenia na budowę. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania lokalizacji na działce inwestora obiektów i urządzeń mogących powodować emisję do powietrza zanieczyszczeń, w tym o charakterze odorowym. Zdaniem organu, otwarty zbiornik na gnojowicę jest obiektem wydzielającym odór. Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 pkt 3 lit. "a" Uchwały Nr XVIII/116/04 Rady Miejskiej w Tuszynie z dnia 18 czerwca 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn (Dz. Urzęd. Woj. Łódzkiego Nr 235, poz. 2097), w zakresie określenia warunków ochrony środowiska przyrodniczego na całym obszarze plan zakazuje m. in. lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności usługowej i wytwórczej mogącej powodować emisję do powietrza zanieczyszczeń, w tym o charakterze odorowym, oraz emisję niezorganizowaną (szczególnie pyłów). W zakresie ustaleń szczegółowych wymagań dla terenu miejscowości M., plan w treści § 23 ust. 1 i 2 stanowi, że na terenie upraw rolnych obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy nie związanej z produkcją rolną, adaptację istniejącej rozproszonej zabudowy (w ramach istniejącego siedliska wymianę i rozbudowę istniejących obiektów, w tym uzasadnioną potrzebami gospodarstwa rolnego). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią było wykazanie w sposób bezsporny czy rodzaj planowanej przez M. W. inwestycji pozostawał w zgodzie czy sprzeczności z regulacją prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji I, jak i II instancji. Punktem odniesienia byłyby w tym zakresie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te zawierają ogólne wskazania co do inwestycji, których wznoszenie na danym terenie jest niedopuszczalne. Regulacja ta ma charakter ogólny i odnosi się do realizacji wszystkich inwestycji planowanych na terenie, którego dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z regulacji § 8 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że niedopuszczalne jest lokalizowanie na terenie gminy inwestycji emitujących odory do atmosfery. Nadto, plan zagospodarowania zawiera szczegółowe regulacje odnoszące się do konkretnie określonych terenów, które mogą wyłączać lub modyfikować stosowanie regulacji ogólnych. Tym niemniej przepis § 23 w/w planu nie zawiera przepisu, który miałby na celu wyłączenie lub ograniczenie stosowania unormowań ogólnych. W tej sytuacji szczególnie istotnym było określenie czy planowana przez M. W. inwestycja w postaci budowy typowego zbiornika na gnojowicę, jest przedsięwzięciem, którego realizację dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też pozostaje w sprzeczności z jego przepisami. Decydujące znaczenie w tym zakresie miała ocena czy typowy zbiornik na gnojowicę jest obiektem, który będzie powodował emisję do powietrza zanieczyszczeń o charakterze odorowym. Organ I instancji uznał, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa miejscowego, zatem nie będzie emitowała odorów do atmosfery. Tymczasem organ II instancji wydając decyzję o charakterze kasacyjno – reformatoryjnym, na podstawie tych samych przepisów i dowodów, którymi dysponował organ I instancji ocenił, że planowana inwestycja będzie wydzielała odory do powietrza. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, pogląd wyrażony zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i drugoinstancyjnej, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym i w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organy orzekające nie wykazały w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy sporna inwestycja będzie, czy też nie będzie emitowała odorów do atmosfery. Organy nie wykazały zatem czy lokalizacja inwestycji jest dopuszczalna w świetle treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie Sąd ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji II, jak i I instancji. Wypowiedzi strony skarżącej, zarówno wyjaśnienia złożone podczas rozprawy, jak i zawarte w pismach procesowych, kontestują stanowisko organu II instancji o prostym przełożeniu, że zbiornik otwarty zawsze będzie emitował odór do atmosfery. Zdaniem Sądu ta właśnie kwestia w pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organami administracji architektoniczno – budowlanej. W treści skargi M. W. zwrócił uwagę na okoliczność, iż naruszona została konstytucyjna zasada równości wobec prawa, gdyż przy spełnieniu tych samych warunków prawnych, udzielano pozwolenia na budowę innym obywatelom. Nadto, dopiero podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 13 marca 2007 roku okazało się, że w tej samej miejscowości istnieją inne podobne obiekty, jak projektowany o charakterze otwartym, jak i zamkniętym. Na tej podstawie stwierdzić można, iż w toku postępowania administracyjnego organy winny sprawdzić, w jakim stanie prawnym obiekty te powstały. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnić należy, iż to, że inwestor stara się o dopłaty dla rolników z funduszy unijnych i jest zobowiązany do wybudowania zbiornika na gnojowicę na mocy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i rozporządzenia wykonawczego, nie zwalnia go z obowiązku realizacji inwestycji zgodnie z wymogami prawa budowlanego, jak i regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej nie doszło również do naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nikt nie kwalifikował planowanej przez M. W. inwestycji do obiektów, do których stosuje się te przepisy. Kwestia znacznego oddziaływania na środowisko i ocena, że inwestycja będzie powodować zanieczyszczenie odorowe, w stanie faktycznym sprawy, są niezależne od siebie. Konkludując, Sąd uchylił decyzję II, jak i I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na naruszenie przez organy orzekające przepisów art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, którego wysokość została określona w oparciu o przepis § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz koszty zastępstwa procesowego w sumie 240 zł ustalone na podstawie treści § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).