II SA/Łd 65/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. G.–L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej B. G.–L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzją dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. K. i J. K. , Wójt Gminy S. określił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z jego nadbudową dla części działki o nr ewid. [...] (obręb [...] S.) położonej w S. w gminie S. Organ pierwszej instancji podał, że inwestorzy wystąpili z wnioskiem w dniu 14 stycznia 2009r. Nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest w/w inwestycja, warunki zabudowy dla części działki określonej we wniosku ustala się na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Następnie organ pierwszej instancji stwierdził, że po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, analizie stanu faktycznego, a także zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uzgodnieniu decyzji ze Starostą [...] postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. – Terenowym Inspektoratem w W. postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Samorządowym Kolegium Odwoławczym postanowieniem z dnia [...], znak: [...] planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 i 5. Od decyzji tej odwołanie wniosła B. G. – L. podnosząc, iż nie wyraziła zgody na nadbudowę budynku gospodarczego. Część obiektu mieszkalnego została wykonana w latach 2003 – 2005 bez pozwoleń i stanowi samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji powinien był zawiesić postępowanie w sprawie. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera części graficznej. Przyjęto granice według bruzdy użytkowania, co nie jest jednoznaczne z rzeczywista granicą, bowiem obecnie jej działka nr [...] jest jeszcze użytkowana rolniczo, więc duże ciągniki z pługami nie są w stanie dojechać do budynku i ogrodzenia betonowego. Kamień graniczny przy ul. A został zakryty przez cokół betonowy ogrodzenia od strony ulicy. B. G. – L. podniosła także, iż nie została poinformowana o tym, że dokonano ustalenia granicy do celów projektowych. Mapa stanowiąca załącznik nr 1 b – część graficzna w projekcie wykonana została w sposób mało czytelny i nie wiadomo z jakich zasobów geodezyjnych pochodzi. Obszar analizowany został zawężony. Kwestionowana decyzja dopuszcza usytuowanie w granicy działki nr [...] ściany o wysokości 9 m. Stanowi to naruszenie formy architektonicznej i gabarytów obiektów budowlanych znajdujących się obrębie planowanej inwestycji. Projektowana zabudowa narusza jej prawo do swobodnego zagospodarowania jej nieruchomości przez zacienienie, przewietrzanie i możliwość zabudowy w przyszłości. W decyzji tej brak jest danych dotyczących powierzchni działki budowlanej, powierzchni zabudowanej obiektami już istniejącymi, powierzchni zabudowanej i podlegającej nadbudowie. Organ pierwszej instancji powinien ocenić wpływ planowanej inwestycji na zagospodarowanie działki nr [...], ponieważ projektowana nadbudowa może znacząco wpłynąć na obniżenie jej wartości. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisach odrębnych. W związku z tym Wójt Gminy S. stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Takiemu rozstrzygnięciu nie mogło stać na przeszkodzie prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej (samowola dotyczy innego obiektu budowlanego niż obiekt objęty wnioskiem) ani nawet zastrzeżenia co do przebiegu granicy. Kwestie zacieniania działki, przewietrzania czy utraty jej wartości nie mogą stanowić przesłanek orzekania przez organy administracji w przedmiocie warunków zabudowy. Kwestia dostępu światła do zabudowań sąsiednich z punktu widzenia minimalnych wymagań określonych normatywnie warunkami technicznymi dla budynków jest badana na etapie odrębnego postępowania administracyjnego związanego z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Taka konieczność w niniejszej sprawie nie będzie nawet zachodziła, gdyż działka skarżącej nie jest zabudowana. Natomiast zastrzeżenia związane z zaciemnieniem gruntu, czy zmniejszeniem się jego wartości mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy powszechne na podstawie przepisów prawa cywilnego i art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy zawarte zostały w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona decyzja te wymogi spełnia. Planowana inwestycja nie może naruszyć usytuowania dotychczasowego budynku gospodarczego, a dopuszczalna do 9 m wysokość pozostaje w zgodzie z wysokością budynku mieszkalnego usytuowanego bezpośrednio przy drodze wewnętrznej. Nie można więc uznać za trafny zarzut, iż nadbudowa ściany do wysokości 9 m w granicy, której inwestycja nie zmienia, narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenie warunków odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich zostało zredagowane w sposób wystarczający dla tego rodzaju rozstrzygnięć. Postanowienia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy powinny jedynie określać warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. Jeżeli skarżąca uważa, że przedstawiona na mapie granica nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu, to może wystąpić o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Zawarty na mapie sytuacyjno – wysokościowej zapis, iż "działkę nr [...] przedstawiono według stanu użytkowania na gruncie" w niczym nie umniejsza wartości tego dokumentu dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do Urzędu Gminy w S. w styczniu 2009r., a zatem za bezzasadny należy uznać zarzut, że mapa z czerwca 2008r. jest dokumentem niewłaściwym, który nie może znajdować się w obrocie prawnym. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wynika, że w obszarze analizowanym na terenie zabudowy zagrodowej zlokalizowane są dwa budynki mieszkalne (działka nr [...] i [...]), a na terenie zabudowy mieszkaniowej jeden budynek mieszkalny (działka nr [...]). Z załącznika graficznego do wyników analizy wynika, iż obszar analizowany nie został w pełni wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem tylko od frontu działki wynoszącego 31 m, obszar ten stanowi wymaganą trzykrotną jej szerokość. Tego rodzaju wadliwość należało jednak uznać za nie mająca istotnego wpływu na prawidłowość poczynionych ustaleń w przedmiocie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż już w tak zakreślonym obszarze analizowanym istnieje zabudowa pozwalająca w sposób oczywisty na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy – zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż chociaż skarżąca powinna otrzymać załącznik stanowiący wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej określony w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jego niedoręczenie nie stanowi uchybienia uzasadniającego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca tego rodzaju załącznik, oznaczony jako "1 b", otrzymała wcześniej wraz z projektem zaskarżonej decyzji, co potwierdziła w odwołaniu. Identyczna graficzna strona analizy, doręczona wcześniej skarżącej stanowi aktualnie załącznik 1 b zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję B. G. – L. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) § 3 ust. 1, § 5, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie charakteru i parametrów nieruchomości otaczających działkę nr [...] w S., uwzględnienie obiektów wzniesionych z naruszeniem przepisów prawa i w efekcie wydanie decyzji niekorespondującej z zagospodarowaniem działek sąsiednich oraz poprzez nieprzeprowadzenie w sposób rzetelny analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; b) § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia poprzez wadliwe oznaczenie granic obszaru analizowanego i pominięcie merytorycznego uzasadnienia, iż analiza tak oznaczonego obszaru pozwala przesądzić o dopuszczalności inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z zachowaniem definicji ładu przestrzennego; c) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pominięcie obowiązku dostosowania wymogów dotyczących planowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a w efekcie naruszenie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego: a) art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 K.p.a. przez całkowite pominięcie rozważenia jej interesu, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym tego, który mógłby zostać zebrany w wyniku należytego rozważenia jej wniosków składanych w trakcie postępowania dowodowego; b) art. 15 i art.138 § 1 k.p.a. przez ograniczenie się przez organ odwoławczy wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, niewyeliminowanie istniejących wadliwości i nierozpoznanie sprawy co do istoty, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 w/w ustawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności Skarga jest uzasadniona. Decyzja organu i instancji, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją, ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z jego nadbudową dla części działki o nr ewid. [...] (obręb [...] S.) położonej w S. w gminie S. Dla terenu tego nie ma miejscowego planu zagospodarowania terenu, stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Powołana ustawa wprowadza szereg wymogów formalnych, których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przesłanki te zostały enumeratywnie wymienione w art. 61 ust. 1 tejże ustawy. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, o jakim stanowi art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ład przestrzenny oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonale, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Planowana nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także architektonicznej w zakresie gabarytów i formy. W myśl art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej powoływane jako Rozporządzenie). W akcie tym określono wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, dokonując oceny, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji powinien wyznaczyć tzw. obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis § 9 ust. 1 – 4 tegoż rozporządzenia stanowi z kolei, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z cytowanych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika zatem, że w postępowaniu toczącym się z wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna zostać dokonana analiza terenu. Wskazane uregulowania prawne czynią zasadnym zarzuty skargi odnoszące się do sposobu przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Nie zawiera ona bowiem danych dotyczących zabudowy nieruchomości sąsiednich, co uniemożliwia weryfikację ustaleń zaskarżonej decyzji, jak i zarzutów skargi. Zasadnie zatem skarga zarzuca naruszenia art. 7, art. 77, gdyż nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Konsekwencją tych wad jest naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności uzasadniony jest zarzut wadliwego ustalenia granic obszaru analizowanego, błędnego określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, parametrów nieruchomości porównywalnych, czyli wadliwego sporządzenia analizy urbanistycznej. Nie sposób przy tym podzielić stanowiska organu odwoławczego, który zauważa wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego uważa że wady te nie miały znaczenia z uwagi na charakter zamierzenia inwestycyjnego – nadbudowę istniejącego budynku i zmianę funkcji. Szczegółowe reguły dotyczące wykonania analizy, wymogi określające precyzyjnie je treść i formę służą bowiem ustaleniu takich warunków dla zamierzenia inwestycyjnego, które zapewnią zachowanie ładu przestrzennego, zapobiegną zabudowie chaotycznej, przypadkowej w danym terenie a z drugiej strony umożliwią organowi i stronom, sądowi możliwość weryfikowania zawartych w niej wniosków. Temu służy między innymi określenie granic obszaru analizowanego. Przy tym Rozporządzenie określa jedynie wymiar minimalny obszaru analizowanego, dopuszczając wyznaczenie go w dowolnie większych granicach. W ocenie sądu, jeśli organ poprzestaje na wyznaczeniu obszaru w granicach minimum, wskazanych w § 3 ust. 2 Rozporządzenia, winien ten wybór uzasadnić. W sprawie niniejszej wyznaczony obszar nie odpowiada tym wymogom, co przyznaje organ odwoławczy, nie uzasadniono również przyjętej wielkości tego obszaru. Tymczasem przepisy nie przewidują żadnych wyjątków i rygory dotyczące analizy urbanistycznej należy traktować jako bezwzględnie obowiązujące. Ponadto okoliczność, iż inwestorzy planują przede wszystkim zmianę funkcji z gospodarczej na mieszkaniową, w tym nadbudowę, nie zwalniał organu od ustalenia warunków inwestycji w sposób określony precyzyjnie w Rozporządzeniu. Tymczasem w analizie ograniczono się do ogólnego wskazania rodzaju zabudowy na dwóch sąsiednich działkach, bez określenia parametrów takich jak ich wysokość, proporcja terenu zabudowy do powierzchni działki, rodzaj zadaszenia, kąt nachylenia dachu. Taki opis zabudowy sąsiednich nieruchomości pozwala jedynie na wniosek co do zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Jednakże ustalenie tych parametrów jedynie na podstawie dotychczasowej zabudowy działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, bez możliwości porównania z parametrami sąsiednich nieruchomości, nie czyni zadość wymogom Rozporządzenia, nie pozwala na weryfikację wniosków analizy. W tym kontekście zarzut skarżącej, iż np. parametry wysokości nadbudowanego budynku ustalono wyłącznie na podstawie danych istniejącego budynku, który w części stanowi samowolę budowlaną jest trafny. Po pierwsze przepisy wyraźnie wskazują na konieczność odniesienia do zabudowy sąsiedniej, a nie nieruchomości objętej inwestycją. Po drugie, jak wcześniej wspomniano, celem analizy jest weryfikacja zamierzenia inwestycyjnego pod kątem zachowania ładu przestrzennego. Temu służy porównanie parametrów projektowanej zabudowy z istniejącą zabudową legalną, z pewnością zaś nie określa istniejącego ładu samowola budowlana. Skoro skarżąca postawiła taki zarzut, należało i z tej przyczyny odnieść się do parametrów istniejącej zabudowy sąsiednich nieruchomości, co pozwoliłoby na wyeliminowanie tego zarzutu skarżącej.. Organy nie ustaliły przy tym, na jakim etapie w dacie orzekania w niniejszej sprawie jest sprawa prowadzona przez organy nadzoru budowlanego. O ile zgodzić się trzeba z wnioskiem SKO, że kwestie ewentualnej samowoli budowlanej na nieruchomości objętej wnioskiem inwestycyjnym mają istotne znaczenie przede wszystkim w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie pozwolenia na budowę, o tyle jednak trafnie skarżąca podnosi, że nie ocenia się zachowania ładu przestrzennego poprzez odniesienie projektowanej inwestycji do samowoli budowlanej. W tym kontekście zarzut wadliwości ustaleń warunków zabudowy w odniesieniu do wzniesionej samowoli budowlanej jest trafny. Zasadnie skarżąca podnosi, że doręczono jej niekompletną decyzję. Przepis § 9 ust. 1 – 4 rozporządzenia stanowi wyraźnie, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierającej cześć tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy składa się zatem z kilku elementów i tylko doręczenie egzemplarza zawierającego wszystkie elementy jest doręczeniem decyzji kompletnej. Jakiekolwiek braki w tym względzie uznać należy za istotne naruszenie art. 107 §1 i 3 k.p.a. Strona ma prawo domniemywać, że doręczony jej dokument jest dokumentem kompletnym. Omówione błędy postępowania przed organem I instancji i w konsekwencji wady dokonanych ustaleń zostały wprawdzie zauważone przez organ odwoławczy, ale w ocenie sądu nietrafnie organ odwoławczy wnioskował, iż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia.. Jak bowiem wykazano wyżej, brak wyczerpujących danych uniemożliwia weryfikację dokonanych ustaleń. Organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, co trafnie zarzucono w skardze Z uwagi na powyższe należało uchylić zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu i instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się koszty wpisu (500 zł), koszty zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (257 zł). Na podstawie art. 152 orzeczono, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wskazania co do dalszego procedowania w postępowaniu administracyjnym wynikają w wcześniejszych uwag co do braków postępowania wyjaśniającego, w szczególności wadliwie sporządzonej analizy urbanistycznej.