II SA/Łd 650/13

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w osobie: Sędziego NSA Tomasza Zbrojewskiego po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. S. o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] znak [...] w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p o s t a n a w i a oddalić wniosek. LS 1 II SA/Łd 650/13 U Z A S A D N I E N I E S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Jednocześnie skarżący wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] z uwagi na bardzo istotne oddziaływania planowanej inwestycji na warunki życia oraz możliwości zapewnienia utrzymania rodzinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego, jednakże sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy realizacji zasady ochrony czasowej w toku sądowej kontroli administracji. Jej celem jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi, a w szczególności nie zależy od dostrzeżenia przez Sąd w decyzji wady w postaci naruszenia prawa. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania, gdy brak jest podstaw do wyrokowania o zasadności skargi. Mając na uwadze, iż skarżący wnosi o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji należy ponadto wskazać, że wniosek taki jest dopuszczalny. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" oznacza, iż przepis ten rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W związku z tym treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą również akty wydane w pierwszej instancji. Niemniej jednak wyjaśnienia wymaga, że przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. instytucja ochrony tymczasowej nie dotyczy wszystkich aktów, a jedynie takich, które mają przymiot wykonalności. Wykonanie aktu oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego, polegające na działaniu, zaniechaniu pewnego działania, znoszeniu zachowania innych podmiotów czy świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 155-156; M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 144-145; J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 16 października 1996 r., IV SAB 59/96, OSP 1998, nr 1, poz. 22, s. 48). Przedmiotem wstrzymania mogą być w konsekwencji jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, nr 3, s. 54, t. 1). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem nie może być wstrzymana, bowiem jej przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji nie nadaje się zaś do wykonania, jako że nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania zarówno dla stron, jak również dla innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Innymi słowy decyzja taka nie może być egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja o warunkach zabudowy natomiast ma na celu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka zapada w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu. Natomiast szczegółowe ustalenia w zakresie realizacji inwestycji powinny zostać określone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 816/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę. Z powyższego wynika, że to nie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji, a dopiero pozwolenie na budowę może podlegać wykonaniu. W konsekwencji decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, nie zezwalając w sposób bezpośredni na realizację inwestycji, nie może spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu budowlanego, które w ocenie skarżącego będą dla nich szkodliwe, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Reasumując, skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji nie nakłada na strony postępowania nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu to oznacza, iż do decyzji tej nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie można orzec o wstrzymaniu wykonania decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. LS