II SA/Łd 651/07

Dnia 15 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant: Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 100 (sto) złotych od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. nakazuje zwrot na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. nadpłaconej kwoty 17 (siedemnaście) złotych błędnie przekazanej na konto Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi tytułem opłaty za pełnomocnictwo Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 3, art. 15, art. 20, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121, art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 12.000,00 zł oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł. Jednocześnie organ egzekucyjny wezwał stronę do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na podany w postanowieniu rachunek bankowy w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia oraz wykonania obowiązku określonego tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia z zastrzeżeniem, iż w wypadku jego niewykonania we wskazanym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podał, że decyzją z dnia [...] nakazał ówczesnemu [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zajmowanych przez lokal gastronomiczny "[...]" usytuowanych na parterze trzykondygnacyjnego budynku biurowo – usługowo – handlowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy Placu A w Ł. (dz. nr [...]). Termin wykonania obowiązku minął z chwilą uprawomocnienia się decyzji. W dniu 25 stycznia 2007r. na terenie wskazanej nieruchomości przeprowadzone zostały oględziny podczas których stwierdzono, iż nałożony obowiązek nie został wykonany. W związku z tym, że upomnienie z dnia 26 stycznia 2007r. okazało się nieskuteczne, sprawę przekazano do postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny podniósł także, iż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, której celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny mającej skłonić go do wykonania określonego obowiązku. Ze względu na uregulowania przyjęte w art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego – grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl art. 121 § 2 powołanej ustawy w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 25.000,00 zł. dlatego też organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę cel postępowania oraz wskazania zawarte w w/w przepisie uznał, iż kwota 12.000,00 zł winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. W przypadku wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym zgodnie z treścią art. 125 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uiszczone i nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. W zażaleniu na to postanowienie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucając zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 7 k.p.a. strona podniosła, że organ I instancji nakładając grzywnę zupełnie pominął fakt, czy w ogóle podejmowała próby mające na celu wykonanie nałożonego obowiązku oraz czy nadaje się on do wykonania, nie przeprowadzając w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Objęty obowiązkiem lokal jest wynajmowany D. H., która prowadzi w nim lokal gastronomiczny – restaurację "[...]". Stąd też oczywiste jest, iż strona pomimo podejmowanych prób wykonania nałożonego na nią obowiązku, nie ma bezpośredniego wpływu na sposób wykorzystywania wskazanego lokalu przez jego najemcę. Pomimo bowiem upomnień kierowanych do najemcy, ten w dalszym ciągu korzysta z lokalu w sposób "rzekomo" sprzeczny z powyższą decyzją twierdząc, iż posiada wszelkie odbiory lokalu przez Państwową Inspekcję Pracy oraz Sanepid. Ponadto zgodnie z posiadaną dokumentacją budynek ma przeznaczenie biurowo – handlowo – usługowe, co mieści się w zakresie działalności usługowej realizowanej przez najemcę. Przywrócenie natomiast posiadania siłą, nawet w przypadku wypowiedzenia umowy najmu, z punktu widzenia treści art. 342 k.c. byłoby całkowicie niedozwolone. Strona podkreśliła przy tym, że nie posiada środków prawnych przymuszenia najemcy do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zajmowanych przez lokal gastronomiczny "[...]" i w związku z tym nie może ponosić winy za niewykonanie przez najemcę tego obowiązku, który winien zostać ukarany grzywną. Ponadto zgodnie z dokumentacją znajdującą się w Urzędzie Miasta Ł. obiekt ten posiada przeznaczenie biurowo – handlowo – usługowe, co potwierdzają chociażby różne decyzje wydawane przez ten Urząd, a to powoduje, iż nie wiadomo do jakiego stanu i z którego roku należy dokonać "rzekomego" przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, o ile jest to w ogóle faktycznie możliwe. W dacie nabycia nieruchomości lokal ten był już użytkowany przez najemcę, a otrzymana dokumentacja budynku od zbywcy nieruchomości również potwierdza, iż jest to budynek biurowo – handlowo – użytkowy, co powoduje całkowitą sprzeczność w tym zakresie z wydaną decyzją. Niewykonanie tego obowiązku najemca uzasadnia zresztą tym faktem, iż jak sam to zauważył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., lokal ten znajduje się w budynku biurowo – usługowo – handlowym. W konsekwencji tego jak twierdzi, nałożony na skarżącego obowiązek nie nadaje się do wykonania z uwagi na fakt, iż prowadzona przez najemcę działalność gastronomiczna jest właśnie działalnością o charakterze usługowym i w związku z tym jest zgodna z przeznaczeniem budynku. Stąd też zdaniem najemcy, obecny sposób użytkowania tych pomieszczeń jest zgodny z nałożonym na skarżącego obowiązkiem, wobec czego stanowi jego wykonanie. W konkluzji strona stwierdziła, iż biorąc pod uwagę posiadane dokumenty i decyzje z tym związane potwierdza takie stanowisko. Postanowieniem z dnia 17 marca 2007 r., nr 159/2007, znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 3, art. 15, art. 20, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny wobec niewykonania nałożonego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zajmowanych przez lokal gastronomiczny "[...]" przez stronę zobowiązaną jest w pełni uzasadnione w istniejącym stanie formalnoprawnym sprawy. Stosowanie bowiem środków egzekucyjnych zmierzających do realizacji nakazu stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej unormowanej w art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stan faktyczny został w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości oceniony w prowadzonym postępowaniu zarówno przez organ I, jak i II instancji. Bezspornym bowiem w sprawie jest to, że strona zobowiązana nie wykonała dobrowolnie obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Zgodnie z dyspozycją art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Natomiast zgodnie z art. 121 § 2 nałożona grzywna w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowości prawnej, nie może przekraczać kwoty 25.000,00 zł. Wysokość jednorazowo nałożonej grzywny stanowi środek egzekucyjny, którego celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość tego środka, co ma skłonić do wykonania określonego obowiązku niepieniężnego. W omawianym przypadku organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę cel postępowania oraz wskazania zawarte w w/w przepisie, w zakresie wysokości nakładanej grzywny uznał, iż kwota 12.000,00 zł winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. W przypadku wykonania przez stronę zobowiązaną obowiązku nałożonego wskazaną decyzją ostateczną zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może ona wystąpić o umorzenie nieuiszczonej grzywny. Natomiast po wykonaniu obowiązku, grzywna uiszczona lub ściągnięta może zostać w uzasadnionych przypadkach zwrócona w całości lub w części zgodnie z art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, iż jakkolwiek istotne i ważne dla strony skarżącej, nie stanowią podstawy do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny, albowiem dotyczą one w zasadzie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zajmowanych przez lokal gastronomiczny "[...]". Stosownie bowiem do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku. Nadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył, iż z aktualnego odpisu z rejestru przedsiębiorstw Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że obecna firma pod nazwą [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest tą samą osobą prawną, co [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a zmiana dotyczy nazwy. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2007r., nr 199/2007, wymieniony organ II instancji sprostował z urzędu przedmiotowe postanowienie poprzez sprostowanie błędu pisarskiego polegającego na wpisaniu daty decyzji (zamiast 17 marca 2007r. wpisano 17 maja 2007r.). W skardze na powyższe postanowienie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ administracji od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia społecznego interesu oraz słusznego interesu skarżącej, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, nałożenie kary, która nie służy realizacji zamierzonego celu i nie jest najmniej uciążliwa z punktu widzenia odpowiedniej proporcji pomiędzy korzyścią, która ma przynieść zastosowany środek przymusu, a ciężarem nałożonym na jednostkę. W uzasadnieniu skargi ponawiając argumentację podniesioną w odwołaniu strona zarzuciła, iż organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie pominął fakt podejmowania przez nią prób w wykonania nałożonego obowiązku oraz nie ustalił, czy obowiązek ten nadaje się do wykonania i nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Spółka podniosła również, iż nałożenie na nią grzywny nie tylko nie służy zamierzonemu celowi, ale nawet nie może jemu służyć. Zastosowany środek przymusu jest bowiem zupełnie nieadekwatny do spodziewanych korzyści, co oznacza jego sprzeczność nie tylko z art. 7 k.p.a., ale przede wszystkim z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada proporcjonalności przewidziana w tym przepisie nakazuje bowiem stosowanie środków, które umożliwiają skuteczna realizację zamierzonych celów, a równocześnie najmniej uciążliwych z zachowaniem odpowiedniej proporcji między korzyścią, którą przynoszą zastosowane środki a ciężarem nałożonym na jednostkę. Tymczasem zdaniem spółki fakty mające miejsce w rozpatrywanej sprawie wprost dowodzą, iż środka przymusu nastąpiło zupełnie bez uwzględnienia odpowiedniej proporcji pomiędzy oczekiwaną korzyścią a nałożonym na nią ciężarem i ma wyłącznie na celu ochronę interesów państwa bez uwzględnienia jej interesów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane w postępowaniu egzekucyjnym oraz argumentację skargi sprowadzającą się zasadniczo do kwestionowania zasadności obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zauważyć na wstępie jednak należy, iż w myśl art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Chociaż przepis ten dotyczy przede wszystkim sytuacji, gdy egzekucję prowadzi się na wniosek wierzyciela, to jednak dopuszczalność egzekucji organ egzekucyjny winien badać również w wypadku wszczęcia egzekucji z urzędu. Organ egzekucyjny nie może jednakże badać zasadności decyzji będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, gdyż godziłoby to w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., w myśl którego uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. W związku z tym przedmiotem rozpatrywanej sprawy może być wyłącznie postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego nałożonych na niego obowiązków, których nie wykonuje dobrowolnie. Tym samym zarzuty podważające zasadność wskazanej decyzji o nałożeniu na spółkę określonych w niej obowiązków nie mogły stać się przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na to, że przedmiotem prowadzonego w rozpatrywanej sprawie postępowania egzekucyjnego jest obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zajmowanych przez lokal gastronomiczny "[...]", wynikający ze wskazanej wyżej decyzji organu nadzoru budowlanego, a więc wynikający z przepisów prawa budowlanego obowiązek o charakterze niepieniężnym – zauważyć trzeba, że w myśl art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń. Jednakże ze względu już na sam charakter ciążącego na stronie obowiązku jedynie dwa pierwsze z wymienionych środków egzekucyjnych mogą wchodzić w rachubę. Przy czym wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dolegliwym aniżeli grzywna w celu przymuszenia, gdyż polega na zleceniu innej osobie wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym na jego koszt (art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W myśl art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, z której powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego oraz jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z treści art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika także, iż jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w stosunku do osób prawnych nie może przekraczać kwoty 25.000,00 zł. Jednakże pomimo tego, iż możliwość nałożenia przez organy egzekucyjne grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, zastosowanie tego środka wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006r., II OSK 510/05 – ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 168). W rozpatrywanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie uznał za właściwe nałożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na stronę grzywny w wysokości 12.000,00 zł, który również nie uzasadnił w tym zakresie wydanego rozstrzygnięcia. Akta sprawy nie zawierają natomiast żadnych dowodów świadczących o tym, że organ egzekucyjny przeprowadził jakiekolwiek postępowanie mające na celu poczynienie niezbędnych ustaleń, w tym dotyczących sytuacji majątkowej zobowiązanego, które uzasadniałyby nałożenie grzywny w takiej a nie innej wysokości. Zauważyć przy tym należy, że wprawdzie ustawodawca określił w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji maksymalną wysokość grzywny nakładanej na osoby prawne – 25.000,00 zł, lecz nie powinna ona wykraczać poza wynikającą z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasadę celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7 § 2, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 126 k.p.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaś o zwrocie kwoty 17 zł błędnie przekazanej na konto Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi tytułem opłaty od pełnomocnictwa na mocy art. 225 p.p.s.a. J.S.