II SA/Łd 651/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 roku sprawy ze skargi H. i S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia nakazującego przedłożenie oceny technicznej robót budowlanych oddala skargę. LS Pismem z dnia 27 lipca 2006 roku H. K. i S. K. - współwłaściciele budynku letniskowego usytuowanego po stronie zachodniej działki położonej w Ł. przy ul. A. 11 - zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o przeprowadzenie kontroli tego budynku, z uwagi na fakt, iż B.K. dokonała w latach 2000-2004 przebudowy bez zgłoszenia w odpowiednim urzędzie i bez zgody współwłaścicieli tego budynku. Po przeprowadzeniu w dniu 7 września 2006 roku oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego i wszczęciu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] roku, nakazał inwestorowi: B. i B. K. przedłożenie w terminie do dnia 31 stycznia 2007 roku - 3 egzemplarzy oceny technicznej robót budowlanych (w tym również instalacyjnych wraz z protokołami badań i sprawdzeń) w budynku letniskowym usytuowanym w zachodniej części nieruchomości przy ul. A. 11 w Ł., sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że inwestor nie uzyskał zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie robót związanych z przebudową tego budynku. Na powyższe postanowienie zażalenie po terminie złożyła B.K. łącznie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jako uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu B.K. załączyła Kartą informacyjną leczenia sanatoryjnego, z której wynika, że wnioskująca przebywała w sanatorium w dniach 17.10.2006 r. do 6.11.2006 r. Organ odwoławczy uznając, że zostały spełnione przesłanki do przywrócenia terminu do złożenia tego środka zaskarżenia, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] roku postanowił przywrócić termin do złożenia zażalenia na postanowienie [...] z dnia [...] roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia B. K., postanowieniem z dnia [...] roku Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie Nr [...] z dnia [...] roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że z powyższego przepisu wynika, iż organ może nałożyć na stronę określone zobowiązanie, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości robót budowlanych istnieją zaś między innymi, gdy roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych a zatem, gdy istnieje podstawa prawna do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50 i art. 51, art. 66 lub art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. Tym samym art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest samoistną podstawą prawną postanowienia dowodowego i wiąże się z określonym trybem postępowania odpowiednim dla rodzaju nieprawidłowości budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie przez organ nadzoru budowlanego I instancji, a w szczególności z protokołu oględzin z dnia 7 września 2006 roku, wynika, że: - przedmiotowy budynek, zgodnie z oświadczeniem B. K., został wybudowany w 1958 roku, przez poprzednich właścicieli - rodziców B. K.; - w chwili obecnej jedynymi użytkownikami obiektu są B. K. wraz z mężem; - od 1994 r. użytkownicy wykonali w powyższym obiekcie następujące roboty budowlane polegające na: - wymianie stolarki okiennej i drzwiowej z drewnianej na metalową, - zamurowaniu otworu okiennego i drzwiowego od strony północnej obiektu, wykonaniu w miejscu istniejącego otworu okiennego od strony wschodniej otworu drzwiowego wejściowego do budynku, - wybudowaniu schodów wejściowych, - zmianie funkcji pomieszczeń: z werandy wykonano kuchnię, natomiast w kuchni urządzono pokój, - wymianie wewnętrznej instalacji elektrycznej, - wymianie podłogi drewnianej na wylewkę betonową, które zostały zakończone w 1995 r. Ponadto, z protokołu wynika, iż w październiku 1999 roku została wymieniona konstrukcja więźby dachowej z deskowaniem i ułożona została nowa papa termozgrzewalna na całej powierzchni dachu. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ odwoławczy wskazał, ż wprawdzie zasadnym jest, wobec stwierdzenia, że roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej, zastosowanie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., tym niemniej wątpliwości budzi nałożenie w omawianym przypadku obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót w sytuacji, gdy postępowanie wszczęto w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, a nie stanu technicznego obiektu lub jego części. Co więcej, w ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia wymaga kwestia ustalenia właściwego kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku płynącego z treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, czy B.K. i B.K. oraz H.K. i S.K. są współwłaścicielami jedynie nieruchomości, czy także naniesień znajdujących się na niej. Stąd też wobec niewyjaśnienia tych kwestii, niemożliwym jest dokonanie przez organ właściwej oceny podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto organ II instancji wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do kwestii legalności budowy tego obiektu, a ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wybudowany został w 1958 r. przez poprzednich właścicieli nieruchomości. Wyjaśnienie tej kwestii może mieć również wpływ na wynik mniejszej sprawy, w tym na prawidłowość zastosowania właściwej podstawy prawa materialnego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze treść art. 138 § 2 k.p.a. oraz fakt, że skarżonym postanowieniem naruszono zasadę zaufania obywateli do prawa (art. 8 k.p.a.) oraz art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, należało uchylając przedmiotowe rozstrzygnięcie, przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydania stosownego w sprawie rozstrzygnięcia z poszanowaniem obowiązujących przepisów. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, H. K. i S. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej wyjaśnili, że zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o samowolnie wykonanych robotach budowlanych przeprowadzonych wbrew woli jednej z właścicielek – K.G. miało na celu zainteresowanie właściwego organu rzetelnością wykonania prac. Przeprowadzone przy tym w dniu 27 lipca 2006 roku oględziny potwierdziły słuszność powyższych obaw, czego przejawem stało się nałożenie na B. i B.K. obowiązku wykonania oceny technicznej wykonanych robót w drodze postanowienia Nr [...] z dnia [...] roku. Jednocześnie skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości i naniesień znajdujących się na działce przy ul. A. 11 w 5/6 części. Nie ponoszą odpowiedzialności za stan techniczny budynku po remoncie, bo nastąpił on przy ich sprzeciwie, a obowiązek zalegalizowania samowoli budowlanej spoczywa na inwestorach. Poinformowali przy tym, że jako właściciele większej części nieruchomości nie mają dostępu do obiektu z powodu wymiany zamków przez użytkowników. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz jedynie ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wychodząc z powyższych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić podstawę do jego uchylenia. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku Nr [...] o uchyleniu w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] roku nakazującego B.K. i B.K. przedłożenie w terminie do 31 stycznia 2007 roku 3 egzemplarzy oceny technicznej robót budowlanych w budynku letniskowym. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej "Prawo budowlane". Zgodnie z art. 81c ust. 2 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z powołanego przepisu wynika zatem, że organ może nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu. Zgodzić się przy tym przyjdzie z organem odwoławczym, że owe uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości robót budowlanych istnieją między innymi, wtedy gdy roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem gdy istnieje podstawa prawna do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50 i art. 51, art. 66 lub art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. Oznacza to zatem, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest samoistną podstawą prawną postanowienia dowodowego i wiąże się z określonym trybem postępowania odpowiednim dla rodzaju nieprawidłowości budowlanych. Analiza akt sprawy dowodzi przy tym, że w rozpoznawanej sprawie ustalono jedynie, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1958 roku przez poprzednich właścicieli - rodziców B. K. Natomiast w chwili obecnej jedynymi użytkownikami obiektu są B. K. i B. K. Od 1994 r. użytkownicy wykonali w powyższym obiekcie szereg robót budowlanych (wymiana stolarki okiennej i drzwiowej z drewnianej na metalową, zamurowanie otworu okiennego i drzwiowego od strony północnej obiektu, wykonanie w miejscu istniejącego otworu okiennego od strony wschodniej otworu drzwiowego wejściowego do budynku, wybudowanie schodów wejściowych, zmiana funkcji pomieszczeń: z werandy wykonano kuchnię, natomiast w kuchni urządzono pokój, wymiana wewnętrznej instalacji elektrycznej, wymiana podłogi drewnianej na wylewkę betonową). Roboty te zostały zakończone w 1995 r. Ponadto w październiku 1999 roku została wymieniona konstrukcja więźby dachowej z deskowaniem i ułożona została nowa papa termozgrzewalna na całej powierzchni dachu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powyższe roboty były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej. Stąd też zgodzić się należy z organem odwoławczym, że nałożenie przez organ nadzoru w tej sytuacji obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, gdy postępowanie de facto dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych, a nie stanu technicznego obiektu lub jego części powoduje uzasadnione wątpliwości. Z tego względu uznać należy, że organ ten trafnie przyjął, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydania stosownego w tej sprawie rozstrzygnięcia z poszanowaniem obowiązujących przepisów. W szczególności, w tym względzie zgodzić należy się z organem odwoławczym, że wyjaśnienia wymaga kwestia właściwego ustalenia kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z treści powołanego art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Niemniej Sąd w tym miejscu zwraca uwagę organom prowadzącym postępowanie na fakt, iż analiza załączonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia [...] roku, Rep. [...], dowodzi, że współwłaścicielką tego obiektu jest B. K. i to prawo majątkowe (udział – 1/6) wchodzi w skład jej majątku odrębnego, co powoduje, że B.K. w żadnej mierze nie może być postrzegany jako właściciel, którego dotyczyć będzie obowiązek przedłożenia ekspertyz, o których mowa w art. 81c Prawa budowlanego. Rozważenia wymaga ewentualnie kwestia zakwalifikowania go przez organ do kręgu inwestorów w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie podziela poglądu organu odwoławczego w kwestii potrzeby jednoznacznego wyjaśnienia, czy B. i B. K. oraz H. i S. K. są współwłaścicielami jedynie nieruchomości, czy także naniesień znajdujących się na niej. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z przyjętą w art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) zasadą suerficies solo cedit, właściciel (i odpowiednio współwłaściciel) budynku jest właścicielem gruntu, na którym jest on posadowiony. W niniejszej sprawie kwestia ta nie wymaga zatem wyjaśnienia, gdyż sam fakt bycia właścicielem (współwłaścicielem) gruntu (nieruchomości) przesądza w sposób bezsporny kwestię posiadania statusu właściciela (współwłaściciela) naniesień trwale z tym gruntem związanych, stanowiących jego część składową. Niemniej jednak wskazanie potrzeby dokonania wyjaśnień w tym względzie nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, a co za tym idzie, nie może stanowić podstawy jej uchylenia w trybie art. 145 § 1 p.p.s.a. Podnieść przy tym należy, że w ramach uprawnienia orzeczniczego określonego w art. 138 § 2 k.p.a. organ może, lecz nie musi (nie ma obowiązku) wskazywać, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niezależnie od powyższego, Sąd podziela zapatrywanie organu odwoławczego dotyczące braku szerszego odniesienia się organu I instancji do kwestii legalności budowy obiektu ("wybudowany został w 1958 r. przez byłych właścicieli"). Trafnie bowiem organ II instancji wskazał, że wyjaśnienie także i tej kwestii może mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza na prawidłowość zastosowania właściwej podstawy prawa materialnego. W świetle powyższych rozważań uznać zatem należało, że sprawa nałożenia na B.K. i B.K. obowiązku przedłożenie w terminie do 31 stycznia 2007 roku 3 egzemplarzy oceny technicznej robót budowlanych w budynku letniskowym wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co powoduje, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wyjaśnić bowiem należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z zestawienia art. 138 § 2 k.p.a. z art. 144 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że postanowienie takie organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 167). W sprawie niniejszej bezspornie wystąpiły przesłanki niezbędne do wydania rozstrzygnięcia odwoławczego w trybie określonym w wyżej powołanym art. 138 § 2 k.p.a. Podnoszone zaś w skardze okoliczności podlegać będą weryfikacji w ramach ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji, zgodnie z oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, iż zaskarżone postanowienia nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 145 p.p.s.a., na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił. B.C.