II SA/Łd 652/10

Dnia 24 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. R., B. R. i C. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. R., B. R. i C. R., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S., zajętej pod drogę publiczną gminną ulicę S., oznaczonej na mapie jako działka Nr ewid. [...], obręb [...] o powierzchni 0,0038 ha. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, A. R., B. R. i C. R. w dniu 16 lutego 2009 roku wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, położoną w Ł. przy ul. S. Ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] roku, Nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S. Nr [...], zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną – ul. S.). Po rozpoznaniu sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust 1 i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz A. R., B. R. i C. R. za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W uzasadnieniu organ wskazał, iż współwłaścicielom nieruchomości przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku gwarantował odszkodowanie, jednak ze stosownym wnioskiem należało wystąpić do dnia 31 grudnia 2005 roku. W tej sytuacji wniosek złożony w dniu 16 lutego 2009 roku organ uznał jako złożony po upływie ustawowego terminu, który to termin nie podlega przywróceniu. Upływ tego terminu skutkuje brakiem podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania. W odwołaniu od powyższej decyzji A. R., B. R. i C. R. wskazali, że dopiero z momentem otrzymania decyzji Wojewody o nabyciu z mocy prawa własności części nieruchomości, dowiedzieli się, że wniosek o wypłatę odszkodowania należało składać między dniem 1 stycznia 2001 roku, a dniem 31 grudnia 2005 roku. Regulacja art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku jest niesprawiedliwa. Od października 1980 roku do sierpnia 2008 roku odwołujący się opłacali podatki obciążające ich nieruchomość. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wszczyna się na wniosek właściciela nieruchomości złożony między 1 stycznia 2001 roku, a 31 grudnia 2005 roku. W stanie faktycznym sprawy, nieruchomość oznaczona jako działka Nr ewid. [...] stanowiła, w dniu 31 grudnia 1998 roku, współwłasność A. R., B. R. i C. R. Te osoby uprawnione były do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość. Wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony w dniu 16 lutego 2009 roku. Tymczasem, ostateczny termin na złożenie rzeczonego wniosku to był dzień 31 grudnia 2005 roku. Po upływie terminu roszczenie wygasa. Wskazany termin ma charakter materialno – prawny, co oznacza, że nie może być on przywrócony. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 roku, sygn. akt: P 33/07 orzekł o zgodności przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i data wydania decyzji o której mowa w art. 73 ust. 3 w/w ustawy, z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że wniosek został złożony przez odwołujących się z uchybieniem terminu wskazanego w ustawie, a zatem należało orzec o odmowie ustalenia odszkodowania na jej rzecz. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję o odmowie wypłaty odszkodowania A. R., B. R. i C. R. podtrzymali zarzuty przedstawione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 w/w ustawy). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 cyt. ustawy). Powołany wyżej przepis wprowadza, generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 roku pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 1 lutego 2007 roku, I OSK 394/06, Lex Nr 348011), ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę – bez wątpliwości z udziałem gminy oraz właścicieli gruntów, z zagwarantowaniem im prawa do odszkodowania. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można skutecznie złożyć wniosku ani przed dniem 1 stycznia 2001 roku, ani po dniu 31 grudnia 2005 roku. W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania, gdyż skarżący złożyli wniosek o wypłatę takowego odszkodowania po terminie, bowiem w dniu 16 lutego 2009 roku. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy decyzję I instancji. Zaprezentowane przez organy orzekające stanowisko jest, w przekonaniu Sądu, słuszne i zasługuje na aprobatę. Bezsprzecznie, nieruchomość zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła współwłasność skarżących. Współwłaściciele nieruchomości z wnioskiem o wypłatę odszkodowania wystąpili dopiero w dniu 16 lutego 2009 roku. Data złożenia wniosku jest okolicznością bezsporną, nie jest kwestionowana przez żadną ze stron. Ustalenie takie, w kontekście cytowanego i komentowanego uprzednio przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, skutkuje koniecznością odmowy wypłaty odszkodowania. Skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosili, że nigdy nie zostali powiadomieni o tym, że wniosek o wypłatę odszkodowania należy złożyć w określonym terminie, ani o tym, że grunt przeszedł z mocy prawa na własność gminy. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, iż w myśl przepisu art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tym niemniej, z tego przepisu nie można wywodzić obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Prawo to uregulowane jest w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależy, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Również strona skarżąca nie można kwestionować konstytucyjności przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Trybunał Konstytucyjny bowiem, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku (sygn. akt: SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto, w wyroku z dnia 15 września 2009 roku (sygn. akt: P 33/07, OTK-A 2009/8/123) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na marginesie wskazać należy, iż skarżący mieli świadomość tego, że część nieruchomości stanowiącej ich współwłasność w dniu 31 grudnia 1998 roku zajęta była pod drogę publiczną i tym samym pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym nie mogą oni bronić się zarzutem, iż przejęcie części ich nieruchomości odbyło się bez ich wiedzy. Według składu orzekającego, organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji słusznie zauważył, że wskazany w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, termin ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, iż skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. Omawiany termin nie podlega przywróceniu w trybie art. 58-60 Kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie tylko do terminów w charakterze procesowym. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.