II SA/Łd 654/03

Dnia 30 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [....] Nr [...] w przedmiocie nakazu wymurowania komina 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] znak: [...] 2. zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. S. kwotę złotych 10 (dziesięć) tytułem kosztów postępowania; 3. przyznaje adwokat B. P. - Kancelaria Adwokacka w Ł. ul. A 3 – z funduszy Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 654/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [....] Nr [..] wydaną na podstawie przepisów art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zaadaptowanego na mieszkalny, usytuowanego przy ul. B 1 w B. na działce należącej do W. i J. W. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał wymurowanie komina dymowego lub zamontowanie metalowego komina dymowego na budynku mieszkalnym, dokonanie odbioru technicznego przewodów dymowych i wentylacyjnych przez uprawnionego mistrza kominiarskiego oraz przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. protokołu w/w odbioru w terminie do dnia 1 listopada 2002 r. Organ nadzoru budowlanego rozpatrujący sprawę w I instancji podał, że postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego przez W. i J. W. budynku gospodarczego, w granicy z działką A. S. zostało wszczęte w 1994 r. na wniosek A. S. - dwukrotnie przedkładana wówczas przez inwestorów dokumentacja powykonawcza odnosiła się do budynku gospodarczego, podczas gdy został on przekształcony w budynek mieszkalny i postępowanie powinno dotyczyć budynku mieszkalnego. Organ I instancji wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. postanowieniem z dnia [...] zobowiązał właścicieli do przedłożenia dokumentacji powykonawczej budynku użytkowanego dotychczas jako gospodarczy wraz z opinią osoby uprawnionej o zdatności do użytkowania jako budynek mieszkalny - postanowienie to wydane zostało na podstawie przepisów art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podkreślił, że na postanowienie powyższe, jako na postanowienie dowodowe, nie przysługiwało zażalenie, jednak A. S. wniosła zażalenie, a następnie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ I instancji podał, że w dniu 4 listopada 1996 r. J. W. złożył w Urzędzie Rejonowym w S. żądaną przez organ dokumentację z opinią osoby uprawnionej o zdatności budynku do użytku, jednakże z powodu wspomnianej skargi do NSA postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zostało zawieszone – A. S. zaskarżyła również postanowienia organów I-ej i II-ej instancji dotyczące zawieszenia postępowania, co spowodowało, że akta sprawy wędrowały od organu do organu, a potem do Sądu i nie było możliwości skutecznego prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ I instancji podkreślił, że dopiero po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wszystkich skarg A. S.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [....] postanowieniem z dnia [..] Nr [....] podjął zawieszone postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego (wcześniej użytkowanego jako gospodarczy). W ocenie organu I instancji, zgodnie z przedłożoną przez właścicieli inwentaryzacją budowlaną i opinią osoby uprawnionej, przedmiotowy budynek nadawał się do użytku jako mieszkalny, jednak w czasie prowadzenia przedmiotowego postępowania stan faktyczny odbiegał od przedstawionego w dokumentacji, ponieważ w wyniku wyegzekwowania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [....] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...][...] W. i J. W. rozbiórkę komina dymowego na przedmiotowym budynku użytkowanym dotychczas jako gospodarczy, komin ten został rozebrany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, że aby budynek mógł być użytkowany jako mieszkalny należy odbudować istniejący w czasie sporządzania inwentaryzacji komin dymowy z cegły lub zamontować komin dymowy metalowy i dokonać odbioru technicznego przewodów dymowego i wentylacyjnych przez uprawnionego mistrza kominiarskiego, co umożliwi bezpieczne ogrzewanie budynku mieszkalnego Organ I instancji podał, że A. S. po zapoznaniu się z aktami sprawy złożyła w dniu 26 września 2002 r. obszerne pismo, w którym powtórzyła swoje wcześniejsze zarzuty w stosunku do sąsiadów i organu nadzoru budowlanego, wyraziła swój sprzeciw wobec usytuowania na sąsiedniej działce drugiego budynku mieszkalnego i stanowczo domagała się wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Ustosunkowując się do stanowiska A. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana zgoda skarżącej na zalegalizowanie budynku, chociaż taka zgoda w dużym stopniu ułatwiłaby postępowanie administracyjne - ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie wymagała uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na usytuowanie budynku w granicy, ani też na zalegalizowanie tak usytuowanego budynku; taka zgoda nie jest również wymagana przez Prawo budowlane z 1994 r. Organ I instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 37 ust. l pkt l i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. tzn. obiekt został wybudowany na przeznaczonym do tego terenie, zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego oraz jako obiekt nieuciążliwy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. wniosła o jej uchylenie w całości, dokonanie szczegółowej kontroli na gruncie inwestora, wyłączenie z postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. stosownie do treści przepisu art. 24 § 1 pkt 5, 6 oraz § 3 k.p.a. oraz o wydanie decyzji nakazującej natychmiastową rozbiórkę spornego komina. W ocenie skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 40, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. A. S. podkreśliła, że komin został wybudowany przez inwestora w sposób samowolny i już dwa razy był przedmiotem decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie skarżącej wybudowanie obiektu budowlanego jakim jest komin, jest bezspornie inwestycją, której zrealizowanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a brak takiego pozwolenia wymagać będzie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. A. S. podała, że nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu, a zaskarżona decyzja naruszyła jej prawa jako osoby trzeciej. A. S. podkreśliła, że bezczynność organów nadzoru budowlanego w egzekwowaniu decyzji nakazującej rozbiórkę spowodowało degradację i zatrucie jej upraw, a jednocześnie w sposób ciągły stwarzane jest zagrożenie pożarowe dla nieruchomości skarżącej. W ocenie skarżącej nieprawdą jest, że przedmiotowy budynek nadaje się do użytku, bowiem jest samowolą budowlaną nie spełniająca wymogów nałożonych przez przepisy prawa, a korzystanie z niego przez inwestorów powoduje spadek wartości nieruchomości skarżącej. Decyzją z dnia [...] Nr [....] wydaną na podstawie przepisów art. 138 k.p.a. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) i art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że po przeprowadzeniu uzupełniających oględzin na terenie spornej nieruchomości potwierdzono, że obiekt jest zgodny z przedłożoną przez inwestora inwentaryzacją budowlaną z 1996 r. z wyjątkiem braku zdemontowanego komina. Ponadto organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do budowy wykonanej bez spełnienia wymagań określonych przepisami prawa budowlanego, zakończonej przed wejściem życie tejże ustawy nie stosuje się bezwzględnego nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 48 – skutki tego rodzaju samowoli należy likwidować przy zastosowaniu art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Przepis art. 37 ust. 1 powołanej ustawy nakazuje przymusową rozbiórkę albo przejęcie na własność Państwa obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jeżeli organ nadzoru budowlanego, stwierdzi, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia albo pogorszenie warunków zdrowotnych bądź użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że inne okoliczności, a zwłaszcza brak zgody sąsiada nie są przesłankami uzasadniającymi wydanie nakazu rozbiórki budynku samowolnie wzniesionego przed datą wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. , ze względu na to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jako organ właściwy w sprawie ustalił, iż nie występują okoliczności wymienione w przepisie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniające rozbiórkę budynku mieszkalnego, był zobowiązany, na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974r., do wydania decyzji nakazującej wykonanie czynności niezbędnych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie jako mieszkalnego – celowe było przede wszystkim nakazanie wykonanie komina, który musi znajdować się w każdym budynku mieszkalnym. W opinii organu odwoławczego doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami nie narusza słusznych interesów sąsiadów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. podała, że decyzje organów nadzoru budowlanego uznać należy za błędne, oparte na fałszywych przesłankach oraz wydane z naruszeniem przepisów prawa i dlatego też wniosła o uchylenie decyzji zarówno Powiatowego jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi A. S. wskazała, że niedopuszczalne jest połączenie w jednym postępowaniu dwóch kwestii: samowolnej zmiany użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny i samowolnej budowy komina. Skarżąca powołała się na argumenty wskazane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej organy nadzoru budowlanego nie udowodniły w żaden sposób, że sporny komin faktycznie spełnia warunki wskazane w przepisie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a zatem, że nie narusza interesu osób trzecich. Ponadto A. S. wskazała, że nieprawdą jest, że realizacja przedmiotowej inwestycji została zakończona przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie powołując się na faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że usytuowanie budynku mieszkalnego jest zgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie jego powstania (rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki – Dz.U. z 1980 r., Nr 17 poz. 620). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.). Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy ustawa o p.s.a.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Mając na względzie tak ustaloną kognicję sądu stwierdzić trzeba, że skarga jest zasadna, niezależnie od trafności podnoszonych w niej zarzutów.. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134§1 ustawy o p.s.a.). Organy zarówno I jak i II instancji prowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w trybie ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 z 1981r. ze zmianami). Jako podstawę prawną zastosowania "starej" ustawy wskazano przepis art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. Nr 106 poz.1128 ze zmianami). W art. 103 prawa budowlanego z 1994r., obowiązującego od dnia 1 stycznia 1995r. ustawodawca zawarł zasadę, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy (ust.1). W ustępie 2. ustanowiono wyjątek, zgodnie z którym przepisu art. 48 (nakaz rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj ustawę z 1974r.. To uregulowanie miałoby zastosowanie w sytuacjach, w których organ, wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej zamierzał zastosować sankcję rozbiórki z art. 48 prawa budowlanego z 1994r. Zatem, w sytuacji, w której organ wszczął i kontynuował w latach 1995-2003 postępowanie, którego celem nie była rozbiórka obiektu, a ustalenie możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, należało, zgodnie z przepisem art. 103 ust.1 prawa budowlanego z 7.07.1994r. stosować przepisy nowej ustawy i tryb doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem określony w tej ustawie, w tym zobowiązanie inwestora do wykonania określonych prac. Błędna wykładnia przepisu art. 103 prawa budowlanego z 1994r. doprowadziła do zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej zaskarżonych decyzji, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Trafnie skarżąca zarzuca, że nie została powiadomiona o terminie przeprowadzenia wizji na nieruchomości inwestorów, wyznaczonej na dzień 31.01.2003r. Na ustalenia poczynione podczas oględzin powołuje się w uzasadnieniu organ odwoławczy. Tymczasem w aktach brak nie tylko dowodu powiadomienia A. S. o terminie tej czynności, ale także protokołu. Załączony zaś do akt dokument dotyczy oględzin innej nieruchomości innego stanu faktycznego. Tak więc niemożliwe jest zweryfikowanie ustaleń poczynionych w tym względzie przez organ odwoławczy, bowiem powołuje się on na nieistniejący dokument. Trafny jest zarzut skarżącej naruszenia jej słusznego interesu prawnego. Przeprowadzenie zaś dowodu z oględzin bez udziału A. S. stanowi naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem organ administracji obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Jest to jedna z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, służąca wzmacnianiu zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz realizacji zasad państwa prawa. Skarżąca została pozbawiona , przynajmniej w końcowym stadium postępowania tego uprawnienia.. Ponadto zastrzeżenia budzi złożona przez inwestorów opinia kominiarska dotycząca ustalenia prawidłowości podłączenia urządzeń grzewczo – kominowych w budynku przy ul. A 1 w B. Jest to dokument niepełny, nie zawierający wszystkich ocen, do przedłożenia których zostali zobowiązani inwestorzy – ekspertyza nie zawiera ustaleń co do całej instalacji wentylacyjnej. Stanowi to naruszenie obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i wszechstronnej analizy materiału dowodowego, określonego w art. 77 i 80 k.p.a Skarżąca zarzucała też, iż organ administracji nie był władny w toku niniejszego postępowania zobowiązać inwestora do wykonania robót, na które – jak wynika choćby w wcześniejszych decyzji – inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Brak rozważań w tej mierze w uzasadnieniu organu zarówno I, jak i II instancji, choć w decyzji nakazującej wcześniej rozbiórkę komina organ zarzucił W. i J. W., iż dopuścili się samowoli budowlanej, gdyż postawienie komina jest przedsięwzięciem wymagającym pozwolenia na budowę. Niezrozumiały jest natomiast zarzut niedopuszczalności połączenia w jednym postępowaniu sprawy wybudowania kominów i udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bowiem postępowanie niniejsze jest częścią postępowania w przedmiocie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zapadły w nim odrębne decyzje. Okoliczność powyższa nie ma jednak znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o nieobowiązujące przepisy, nadto nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, nie dokonano wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji na podstawie art. 145 §1 pkt.1 a i c w związku z art. 135 ustawy o p.s.a.. O kosztach sąd rozstrzygnął na podstawie art.55 ust. 1 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi w związku z art.97§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed o psa – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.