II SA/Łd 654/12

Dnia 12 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r.,n 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 115a ust. 1 i ust. 3, art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm., powoływana również jako ustawa), a także załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007r., nr 120 poz. 826), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu poza zakładem produkcyjnym zlokalizowanym w Ł. przy ul. A 3 (działki nr 74/2, nr 74/3, nr 74/4, obręb [...]), należącym do A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: dla pory dnia LAeqD 50 dB, dla pory nocy LAeq 40 dB. W toku postępowania ustalono, iż w dniu 12 lipca 2011r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S. przeprowadził pomiar hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu produkcyjnego przy ul. A 3 w Ł. należącego do Spółki A Sp. z o.o. w Ł. Z przeprowadzonego pomiaru sporządzono raport, z którego wynikało, iż poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu. W związku z powyższym organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla prowadzonego przez nią zakładu produkcyjnego. Jednocześnie wystąpiono do Urzędu Miejskiego w Ł. z prośbą o określenie rodzajów terenów występujących wokół przedmiotowego zakładu. W odpowiedzi Burmistrz Ł. poinformował, że dla terenów występujących wokół zakładu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu wokół zakładu określono rodzaje terenów poprzez przedstawienie ich na załączniku graficznym. Następnie organ I instancji stwierdził, iż po dokonaniu analizy zebranego materiału w sprawie, biorąc pod uwagę rodzaje terenów przedstawione na załączniku graficznym stwierdzono, że wokół zakładu przeważają tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których, zgodnie z ww. rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku, dopuszczalny poziom hałasu wynosi 50dB w porze dnia i 40dB w porze nocy. W związku z tym decyzją z dnia [...], na podstawie art. 115, art. 115a ust. 1 i 3, art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, określono Spółce dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem produkcyjnym. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik Spółki, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy, niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez niewłaściwe określenie sposobu wykorzystywania terenu. Ponadto w ocenie pełnomocnika skarżącej decyzja narusza art. 8 oraz art. 11 K.p.a. z uwagi na fakt, iż organ prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Pełnomocnik Spółki podkreślił, że organ I instancji ustalił rodzaj zabudowy przeważającej wokół terenu, na którym znajduje się zakład, w oparciu o jeden dowód w postaci załącznika graficznego, który nie został w żaden sposób zweryfikowany, a ponadto organ nie wyjaśnił dlaczego zapisy załącznika uznać należy za wiarygodne. Podkreślił, że samo odniesienie się do informacji przedstawionych przez Urząd Miejski w Ł. nie jest oparte na ustaleniach, co do stanu faktycznego, a jest jedynie odzwierciedleniem stanu prawnego ujawnionego w ewidencji Urzędu. Ponadto organ nie wskazał jaki obszar zabudowy wziął pod uwagę i dlaczego wybrał właśnie taki. W dniu 13 kwietnia 2012r. Kolegium wezwało Starostę [...] do wskazania w oparciu o jakie ustalenia uznał, że przedstawiona na załączniku graficznym zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie zakładu produkcyjnego Spółki przy ul. A 3 w Ł., jest zabudową faktycznie istniejącą na tym terenie, oraz jakimi przesłankami organ administracji kierował się wyznaczając obszar (wybierając nieruchomości) wokół terenu, na którym znajduje się zakład produkcyjny należący do Spółki. Jednocześnie Kolegium wniosło o wskazanie jaki charakter posiadają nieruchomości oznaczone nr 107/8, nr 107/9, nr 107/10, nr 107/11, nr 107/2, nr 107/14, nr 107/15, nr 107/16, nr 203. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2012r. organ pierwszej instancji wskazał, że faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenów występujących wokół zakładu określił w oparciu o ustalenia gminy, przedstawiając powyższe na załączniku graficznym oraz wziął pod uwagę zabudowę nieruchomości sąsiadujących z zakładem Spółki. Ponadto zgodnie z żądaniem Kolegium organ dodatkowo wskazał, jakie jest zagospodarowanie ww. działek. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji organu I instancji Kolegium podniosło, iż z zapisów załącznika graficznego wynika, iż zakład produkcyjny Spółki, jest położony w otoczeniu: 1. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która występuje na działkach nr 107/3, nr 106, nr 107/4, nr 104, nr 103, nr 102, nr 101, nr 100, nr 98, od strony ul. B na działkach nr 56/2, nr 56/1, nr 60 oraz w kwadracie pomiędzy ul. A i ul. B na działkach nr 77, nr 76/2, nr 75, nr 76/1, nr 78, nr 79, nr 80, nr 81, nr 73, nr 72, nr 71 położonych przy ul. A (łącznie 23 działki); 2. zabudowy mieszkaniowo - usługowej, która występuje na działkach nr 107/9 i nr 105 - położonych przy ul. A - oraz na działce nr 59 przy ul. B (łącznie 3 działki); 3. zabudowy produkcyjnej, która występuje na działkach nr 107/13 i nr 107/11 położonych przy ul. A (łącznie 2 działki); 4. zabudowy usługowej, która występuje na działkach nr 107/9, nr 107/6, nr 202 - położonych przy ul. A - oraz przy ul. B na działkach nr 58 i nr 53 (łącznie 5 działek). Ponadto tereny wolne od zabudowy, nieużytki występują na działkach nr 99, nr 83 i nr 82 położonych przy ul. A oraz na działkach nr 57, nr 55, nr 54 położonych przy ul. B (łącznie 6 działek). Następnie organ odwoławczy podniósł, iż z dodatkowych wyjaśnień organu pierwszej instancji wynika ponadto, że przy ul. A istnieje także następująca zabudowa: 1. drogi - działki nr 107/8 i nr 107/2; 2. zurbanizowane tereny niezabudowane - działka nr 203; 3. tereny przemysłowe - działki nr 107/10 i nr 107/11; 4. inne tereny zabudowane - działki nr 107/9, nr 107/14, nr 107/15, nr 107/16. W ocenie Kolegium z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w obszarze, na którym znajduje się zakład produkcyjny skarżącej, przedstawionym na załączniku graficznym, dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która występuje na dwudziestu trzech nieruchomościach. Natomiast zabudowa produkcyjna występuje na dwóch działkach, dodatkowo dwie nieruchomości stanowią tereny przemysłowe. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zatem ustalił i przyjął, iż faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenu, na którym jest położony zakład produkcyjny Spółki, stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wobec tego Starosta [...] prawidłowo zastosował art. 115 ustawy, jak i art. 115 a ustawy i określił skarżącej dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem produkcyjnym w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: dla pory dnia LAeqD 50 dB, dla pory nocy LAeqN 40 dB. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożył pełnomocnik Spółki, zarzucając organom administracji naruszenie po pierwsze przepisów postępowania, to jest art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy - oparcie oceny zagospodarowania i wykorzystania terenu o kryterium ilości nieruchomości, nie zaś prawidłowo w odniesieniu do ich powierzchni - skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenu którego dotyczy decyzja stanowi zabudowa jednorodzinna, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Po drugie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 115 i art. 115a w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 114 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - skutkujące przyjęciem, iż zagospodarowanie i wykorzystanie terenu badane winno być ustalane w oparciu o ilość nieruchomości o danym charakterze, nie zaś w oparciu o ich łączną powierzchnię. W ocenie pełnomocnika skarżącej uznać należy, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji nie doprowadziło do ustalenia powierzchni branych pod uwagę przy ocenie ich przeznaczenia nieruchomości, co więcej okoliczność ta w ogóle nie była przedmiotem badania przez organy administracyjne zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Samo przywołanie w treści uzasadnienia decyzji ilości nieruchomości i wskazanie ich w sposób enumeratywny, nie potwierdza faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu wokół nieruchomości, na której znajduje się zakład produkcyjny skarżącej w rozumieniu ustawy prawo o ochronie środowiska, które winno być oceniane w oparciu o kryterium powierzchni branych pod uwagę działek. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że tereny zabudowy jednorodzinnej (łącznie 23 działki) umiejscowione na badanym obszarze, sąsiadują z terenami zabudowy mieszkaniowo-usługowej, produkcyjnej, usługowej, terenami wolnymi od zabudowy, jak również drogami, zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, przemysłowymi i innymi terenami zabudowanymi. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, iż przywołane wyżej uchybienia przepisom postępowania skutkujące w ocenie strony błędem w ustaleniach faktycznych i związana z nimi argumentacja, aktualna jest również w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zawarte, zarówno w art. 115 jak i 115a odesłanie do art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz dalsze odesłanie i nakaz odpowiedniego stosowania art. 114 ust. 2 ustawy winno skłaniać do asumptu, iż dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu - co oceniać należy przez porównanie powierzchni poszczególnych działek. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, w skrócie P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z kolei art. 134 K.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Oznacza to, że wniesienie odwołania z przekroczeniem ustawowego terminu obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Nie ma w tym zakresie żadnych odstępstw, gdyż rozpoznanie odwołania po terminie stanowi rażące naruszenie prawa i powoduje nieważność takiego rozstrzygnięcia. Dlatego organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien zbadać zarówno dopuszczalność odwołania, jak i zachowanie terminu do jego wniesienia. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy pojawiła się zdaniem Sądu wątpliwość, co do daty doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji. Na znajdującym się w aktach zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji znajduje się pieczątka przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą oraz podpis. Jednakże na tym zwrotnym potwierdzeniu odbioru brakuje daty doręczenia przesyłki, a złożony podpis nie pozwala na zidentyfikowanie osoby upoważnionej do odbioru przesyłki, co jest niezgodne z art. 46 § 1 K.p.a. W piśmie organu I instancji z dnia 15 marca 2012r. przekazującym odwołanie skarżącej wraz z aktami sprawy wskazano, iż odwołanie złożono po terminie. W związku z powyższym organ odwoławczy wezwał organ I instancji do złożenia wyjaśnień, kiedy doręczono decyzję z dnia [...]. Z wyjaśnień organu I instancji wynika, że decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona w dniu jej wydania tj. [...] Na potwierdzenie tego organ I instancji przesłał wydruk dziennika korespondencji wychodzącej oraz "zrzut ekranu z modułu przesyłka i składowanie", pochodzące z Elektronicznego Obiegu Dokumentów w organie I instancji. Natomiast w odwołaniu pełnomocnik skarżącej wskazuje, iż decyzja została doręczona w dniu 24 lutego 2012r. W związku z istniejącymi w danej sprawie sprzecznymi danymi, co do terminu doręczenia decyzji z dnia [...], obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie tej kwestii i jednoznaczne ustalenie daty doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji. Natomiast Kolegium po przesłaniu wyjaśnień przez organ I instancji zaniechało dalszych ustaleń w tym zakresie i mimo podjęcia pewnych kroków w celu rozwiania zaistniałych wątpliwości, organ odwoławczy zamilkł w tym przedmiocie i nawet nie pokusił się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o wskazanie motywów zajętego stanowiska dotyczącego kwestii zachowania terminu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ był obowiązany do wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co dotyczy każdej wątpliwej kwestii, w tym także zachowania terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli zatem Kolegium przyjęło za bardziej przekonujące oświadczenie pełnomocnika skarżącej, że decyzja została doręczona w dniu 24 lutego 2012r., to takie stwierdzenie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak oświadczenia organu I instancji i pełnomocnika skarżącej pozostawały ze sobą w sprzeczności, to zadaniem organu odwoławczego było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy powinien zatem ustalić, w jaki sposób organ I instancji dokonał doręczenia decyzji z dnia [...] i kto odebrał przesyłkę, mając na względzie okoliczność, iż według organu I instancji doręczenie miało miejsce w tym samym dniu, w którym decyzja została wydana. Brak stempli pocztowych może wskazywać na to, że doręczenia dokonano przez pracownika organu albo inną upoważnioną do tego osobę, co z kolei tłumaczyłoby doręczenie decyzji w dniu jej wydania. Przyjęcie takiej koncepcji wymagałoby od organu odwoławczego ewentualnego rozważenia przesłuchania doręczyciela, lub też osoby, która odebrała przesyłkę, po uprzednim jej zidentyfikowaniu, w charakterze świadka, na okoliczność daty doręczenia decyzji organu I instancji, bądź też podjęcia innych stosownych czynności zmierzających do jednoznacznego wyjaśnienia wskazanej kwestii np. zobligowanie skarżącego do wykazania doręczenia mu przesyłki we wskazanej dacie, choćby na podstawie własnej dokumentacji korespondencji przychodzącej. Jeżeli natomiast uzupełnione postępowanie dowodowe nie odniosłoby zamierzonego skutku, dopiero wówczas organ odwoławczy powinien rozważyć uwzględnienie słusznego interesu strony i z tego punktu widzenia ocenić kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania. Stanowisko organu powinno jednak zawsze być należycie i wyczerpująco uzasadnione, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wobec stwierdzenia uchybień natury procesowej, Sąd nie badał i nie odniósł się do kwestii dotyczących zarzutów merytorycznych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 P.p.s.a. a.tp. ----------------------- 8