II SA/Łd 655/21

Dnia 14 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. B.A. II SA/Łd 655/21 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. z [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. P. Z akt sprawy wynika, że sprawa była już rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. W wyniku wniesienia odwołania przez stronę od decyzji z [...] Kolegium decyzją z [...] uchyliło wyżej wymienioną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na błędną wykładnię przepisów prawa, tj. art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], jak również brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponownie rozpoznając wniosek organ I instancji decyzją z [...] po raz kolejny odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że skarżący jest osobą bezrobotną, niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w T.; ostatni stosunek pracy ustał [...] z powodu upływu terminu na jaki była zawarta umowa o pracę. Skarżący sprawuje szczególną opiekę nad matką od około 12 miesięcy z powodu pogorszenia się jej stanu zdrowia, opieka ta zajmuje mu około 8 godzin dziennie; obejmuje ona czynności związane z utrzymaniem higieny, przygotowywaniem posiłków, zapewnieniem opieki lekarskiej. Matka skarżącego J. P. ma ograniczoną sprawność fizyczną, demencję starczą; stan zdrowia matki uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie pracy oraz prowadzenie gospodarstwa rolnego, jako jedyny syn czuje się zobowiązany do opieki nad matką; podczas jego nieobecności zastępuje go córka – Z. P. Organ ustalił również, że T. P. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,0720 ha fizycznych, tj. 0,4414 ha przeliczeniowych, które (zgodnie ze złożonym oświadczeniem) zaprzestał prowadzić od [...] w związku z opieką nad matką, posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. [...] na stałe (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]). Organ wskazał, że w celu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w danej sprawie muszą być spełnione wszystkie przesłanki pozytywne uprawniające do świadczenia oraz jednocześnie nie mogą występować żadne przesłanki negatywne wykluczające prawo do świadczenia. W przypadku występowania przesłanek negatywnych odmawia się prawa do świadczenia w formie decyzji administracyjnej, gdyż literalne brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie dopuszcza możliwości podejmowania rozstrzygnięć w granicach uznania administracyjnego. Następnie organ podniósł, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 treść przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych została uchylona w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednakże przepisy umożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą, której niepełnosprawność powstała powyżej 18 roku życia lub po ukończeniu nauki w szkole lub szkole wyższej po ukończeniu 25 roku życia nie zostały zmienione przez ustawodawcę. Decyzję tę zaskarżył T. P. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z Konstytucją. Ponadto wskazał, że matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną, która wymaga stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję. Kolegium podniosło, że matka skarżącego J. P. (ur. [...]) jest wdową, zaś orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności; ustalony stopień datuje się od [...]; nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie spełnione są zatem przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawania skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ponownie uznał, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego matki nie powstał w żadnym z terminów wskazanych w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, na co już wskazywało w poprzedniej decyzji wydanej w tej sprawie, iż podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie może być data powstania niepełnosprawności matki skarżącego. Niemniej jednak Kolegium stwierdziło, że w analizowanej sprawie, pomimo błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę J. P. W niniejszej sprawie nie została bowiem spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na gruncie art. 17 ust. 1 tej ustawy, podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub jej niepodejmowanie) spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły, co należy odnieść także do rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jak zaznaczyło Kolegium, rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. W sytuacji więc, gdy sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zdaniem Kolegium nie ma bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy, czy też zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego przez T. P., a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie pracuje od [...] (dowód: weryfikacja danych w informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne). W ocenie organu ostatnie zatrudnienie nie ustało z powodu konieczności opieki nad matką, skoro opiekuje się nią - jak podaje - od około 12 miesięcy. Ponadto Kolegium zauważyło, że T. P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego, którego - jak poinformował - nie uprawia od 2 lat i nie prowadzi hodowli. Grunty rolne leżą odłogiem. J. P. zamieszkuje z synem w tym samym budynku, lecz zajmuje odrębne mieszkanie i pozostaje w odrębnym gospodarstwie domowym z synem. Rozporządza własnym dochodem. Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z 17 letnią córką, która pomaga mu m.in. w opiece nad matką podczas jego nieobecności. Matka skarżącego choruje na demencję starczą i ma ograniczoną sprawność fizyczną. Opieka wnioskodawcy nad matką sprowadza się do czynności związanych z utrzymaniem higieny (kąpiel dwa razy w tygodniu), przygotowywania śniadania i kolacji, prania odzieży, prac porządkowych, dowozu do lekarza. T. P. nie wykazuje stałego źródła dochodu. Utrzymuje się z pracy dorywczej, którą realizuje, gdy wykona czynności u matki. W czasie jego nieobecności opiekę nad J. P. sprawuje wnuczka Z. P. W ocenie Kolegium nie może także ujść uwadze, iż rolnik jest organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. W żadnej mierze skarżący nie wykazał, aby zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w tym gospodarstwie, spowodowane było koniecznością opieki nad matką, którą to opiekę sprawuje od około roku, podczas gdy - jak twierdzi - nie uprawia gruntów rolnych oraz nie prowadzi żadnej hodowli już od około dwóch lat. Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że zakres sprawowanej opieki nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy też pracy w gospodarstwie rolnym. Potwierdza to również fakt utrzymywania się zainteresowanego z pracy dorywczej. Podany wyżej zakres opieki sprawowanej nad matka nie wymaga konieczności rezygnacji przez skarżącego z aktywności zawodowej. Nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały taką ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy zarobkowej, czy też pracować w gospodarstwie rolnym. Zakres opieki skarżącego nad matką w zasadzie sprowadza się jedynie do czynności, które nie wymagają stałej i całodobowej opieki, a są wykonywane w każdej rodzinie. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy - niezależnie od systemu czasu pracy. Ponadto Kolegium dostrzegło, że aktywnie pomaga w tej opiece córka wnioskodawcy. W zasadzie skarżący już zorganizował swoją opiekę nad matką w sposób zapewniający mu możliwość pracy dorywczej. W ocenie Kolegium obiektywnie zatem możliwe było takie zorganizowanie tej opieki (w tym przy udziale córki), aby skarżący dalej ją sprawując, mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy czy też pracować w gospodarstwie rolnym. Dodatkowo Kolegium podniosło, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący nadal odprowadza składki do KRUS. Brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnia czy też zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką jest w pełni uzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. P. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zdaniem skarżącego z dyspozycji art. 17 ust. 1 rozważanej ustawy wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zaś skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która to opieka uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ administracji w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach -kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych]. Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreślić na wstępie należy, iż na pełną aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium uwzględniające treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., 38/13, w którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ odwoławczy powołując się na treść powyższego wyroku Trybunału uznał, że moment powstania u matki skarżącego niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak, jak słusznie wskazał organ II instancji, zasadniczą przeszkodą do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego był brak podstaw do uznania, aby w przedmiotowej sprawie zachodził związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z pracy oraz niepodejmowaniem innego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wypełnił przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez skarżącego wykluczała podjęcie przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Skarżący wymienił, że pomoc matce stanowią następujące czynności: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel 2 razy w tygodniu), przygotowywanie śniadań i kolacji, pranie odzieży, prace porządkowe, dowóz do lekarza. W ocenie Sądu takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Natomiast czynności związane z opieką nad matką polegające na pomocy w kąpieli, czy podaniu leków, oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. W ocenie Sądu z powyższego bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką, a rezygnacją przez niego z podjęcia zatrudnienia nie istnieje taki związek. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ale nie sposób przyjąć, aby skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, rzeczywiście nie mógł podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tym bardziej, że wcześniej pracował w gospodarstwie rolnym - a więc nie był związany sztywnymi godzinami pracy. W tym miejscu należy także bardzo wyraźnie podkreślić, na co zwracało także uwagę Kolegium, że skarżący obecnie podejmuje się wykonywania prac dorywczych, a zatem w praktyce podejmuje pracę. Co prawda nie ma ona charakteru stałego, jednak takową podejmuje, co nie przeszkadza mu w jednoczesnym zorganizowaniu opieki dla matki. Nie bez znaczenia jest tu także fakt pomocy córki skarżącego, a wnuczki zaopiekowanej. Fakt podejmowania pracy, choćby – jak w przypadku skarżącego – o niestałym charakterze nie może w tym aspekcie pozostać bez znaczenia. Sąd nie kwestionuje przy tym ustalonego stanu zdrowia matki skarżącego i konieczności pomocy w opiece przez jego córkę, należy jednak podkreślić za organami, które nie negują również faktu należytego sprawowania opieki przez skarżącego, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreśla także, iż organy nie podważały orzeczenia lekarza orzecznika ZUS oraz faktu, iż matka skarżącego jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, a jedynie fakt, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką jest tego rodzaju, że nie uniemożliwia skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie, co jak wskazano wyżej w praktyce ma miejsce (podjęcie prac dorywczych). Słusznie, w ocenie Sądu, organ II instancji stwierdził, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). W realiach niniejszej sprawy natomiast bezspornie ustaliły organy, że skarżący nie pracuje od stycznia 2018 r., a ostatnie zatrudnienie nie ustało z powodu konieczności opieki nad matką, skoro – jak podaje sam skarżący – opiekuje się nią od ok. 12 miesięcy. Nie sposób zatem stwierdzić, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, skoro nie podejmował stałego zatrudnienia już wcześniej. Zaznaczyć należy również, że ustalenia związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 18 maja 2021 r., jw.). Należy wskazać w tym miejscu, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak m.in.: wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 445/19). Tymczasem Kolegium w niniejszej sprawie bezspornie ustaliło faktyczny zakres opieki skarżącego nad matką w oparciu o złożone przez skarżącego oświadczenie oraz treść wywiadu środowiskowego. Zaznaczyć należy, że skarżący nie kwestionował w toku postępowania wskazanego przez siebie zakresu opieki. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zatem oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie dodatkowo wskazać jeszcze należy na podnoszoną przez organy okoliczność, że skarżący pozostaje właścicielem gospodarstwa rolnego i opłaca składki do KRUS. W myśl natomiast art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej" - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym przepisie definiującym ustawodawca zatem pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" generalnie ograniczył do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ta odnosi się również expressis verbis do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, iż prawo do przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje rolnikom, którzy w celu zapewnienia stałej opieki osobie niepełnosprawnej - rezygnują z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Odnośnie sposobu rozumienia kategorii prowadzenia działalności rolniczej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, która - mimo podjęcia jej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym dotyczącym świadczeń pielęgnacyjnych - zachowała aktualność w komentowanym zakresie. W uchwale wskazano, że prowadzenie działalności rolniczej wiąże się ściśle z normalnymi działaniami koniecznymi dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, tj. z wykonywaniem pracy w tym gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności związanych z prowadzeniem takiej działalności, z tym że czynności te lub praca nie muszą mieć charakteru pracy fizycznej, a mogą polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem także tylko na zarządzaniu nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a tym samym osiągania z niego dochodu. W przedmiotowej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Przy czym podkreśla się, iż osobisty charakter działalności, jako cecha działalności rolniczej, oznacza że rolnik osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, co wyrażą się co najmniej w tym, że do niego zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa. Wynika to bowiem z samego sensu wyrażenia "prowadzenie działalności". Tak rozumiany osobisty charakter działalności rolniczej nie wyklucza korzystania z pomocy innych osób w prowadzeniu gospodarstwa lub zatrudniania w tym celu pracowników. Należy jeszcze końcowo wyjaśnić, że sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi, bada zaskarżony akt pod względem jego zgodności z przepisami prawa, nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Powyższe wynika wprost z przytoczonych na początku niniejszego uzasadnienia zasad, jakie wiążą sąd administracyjny w procesie dokonywanej przezeń kontroli. Dostrzegając zatem i nie kwestionując trudnej sytuacji skarżącego Sąd wyjaśnia, że o ile państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), to nie każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy, w tym przesłanki odmowy jej udzielenia. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony państwa nie stanowi przy tym naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 ustawy zasadniczej. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że rezygnują one z dochodu osiąganego tytułu działalności zarobkowej. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wnioskowane świadczenie stanowić ma ekwiwalent za utracony dochód z tytułu działalności zarobkowej, z którego osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zmuszona jest zrezygnować. Mylnie zdaje się zakładać skarżący, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje bezwzględnie z tego tytułu, że jeden z członków jego rodziny jest niepełnosprawny w stopniu znacznym i wymaga w związku z tym stałej opieki. Nie akceptuje przy tym jasnych warunków uzyskania powyższego świadczenia, a w zasadzie warunków samej możliwości ubiegania się o nie w postaci złożenia przed organem oświadczenia, o którym mowa w art. 17b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na okoliczność, o której mowa w art. 17b ust. 1 powoływanej ustawy. Wnioskowana forma pomocy państwa, jak wielokrotnie podkreślono, przysługuje pod konkretnymi warunkami i sama konieczność wypełniania obowiązków alimentacyjnych dziecka względem rodzica, nawet w poszerzonym zakresie z racji na jego niepełnosprawność, nie aktualizuje w żadnym wypadku bezwarunkowej zasadności jej przyznania. Jedynie na marginesie Sąd, odnosząc się do wniosków profesjonalnego pełnomocnika skarżącego zawartych w skardze pragnie zauważyć, iż sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z tych względów niemożliwe było uwzględnienie wniosku skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w sprawie poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych też względów, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako bezzasadną. /a.tp