II SA/Łd 656/08

Dnia 3 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr), Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na dożywianie uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez Zastępcę Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Ł. – B., na podstawie art. 3 pkt 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz.U. nr 265, poz. 2259) oraz art. 4, art.12, art. 109 i art. 110 ust.7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówiono J. K. przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w miesiącu kwietniu 2008 r. W sprawie ustalono, że J. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i trójką dzieci, przy czym trzy osoby w rodzinie – wnioskodawczyni, jej mąż oraz jedna z córek – są niepełnosprawne w stopniu umiarkowanym. Dochód rodziny beneficjentki wynosi 1.936,16 zł i składa się z wynagrodzenia męża, trzech zasiłków rodzinnych, dwóch zasiłków pielęgnacyjnych, dodatku z tytułu wielodzietności, dodatku rehabilitacyjnego, dodatku mieszkaniowego oraz pomocy finansowej teściów skarżącej. Organ I instancji ustalił, że w przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni, dochód wynosi 387,83 i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej o 10%, a zatem kwalifikuje do objęcia pomocą w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w dożywianiu", na podstawie art. 3 pkt 1 i art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ I instancji uznał jednak, iż pomimo spełniania warunków formalnych do objęcia pomocą w ramach ww. programu rządowego, wnioskodawczyni nie należy się zasiłek celowy na zakup posiłku w miesiącu kwietniu 2008 r. dla syna M. i córki A. Za podstawę odmowy organ I instancji przyjął niepoinformowanie Ośrodka o zmianie sytuacji majątkowej i dysproporcji między deklarowanym dochodem a faktyczną sytuacją materialną rodziny. Wypełniając bowiem w dniu 6 marca 2008 r. oświadczenie o stanie majątkowym, wnioskodawczyni usiłowała, w ocenie organu, zataić fakt posiadania samochodu marki Toyota Corolla, rocznik 1996, zakupionego w sierpniu 2006 r. Ponadto J. K. ukrywała ów fakt, mimo iż w okresie od sierpnia 2006 r. do stycznia 2008 r. korzystała z finansowej pomocy Ośrodka. W ocenie organu, obecne wyjaśnienia wnioskodawczyni, że samochód jest prezentem od teściów, którzy dodatkowo przekazują na jego utrzymanie kwotę 100 zł. miesięcznie, nie tłumaczą nagannego jej postępowania a zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o rażących dysproporcjach między dochodami udokumentowanymi, a rzeczywistą sytuacją majątkową rodziny. Beneficjent świadczeń z pomocy społecznej ma bowiem ustawowy obowiązek informowania Ośrodka pomocy społecznej o każdej zmianie swojej sytuacji oraz współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu własnej, trudnej sytuacji życiowej. Organ z poczynionych w sprawie ustaleń wywiódł, że wraz z rodziną wnioskodawczyni jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe. Od powyższej decyzji J. K. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Podniosła, że posiadany przez nią samochód służy do wożenia na zabiegi rodziców męża, jej chorych dzieci oraz niej samej. Sprzedaż samochodu pozbawiłaby rodziców męża pomocy. Stwierdziła, że niezłożenie przez nią oświadczenia o posiadaniu samochodu nie może mieć negatywnego wpływu na sytuację żywieniową jej rodziny. Ponadto decyzja odmowna dotyczy wyłącznie miesiąca kwietnia 2008 r., tymczasem we wniosku o przyznanie zasiłku nie określiła, że wniosek o zasiłek celowy dotyczy wyłącznie miesiąca kwietnia 2008 r. We wcześniejszych okresach, gdy wnioskodawczyni przysługiwał zasiłek celowy, był on jej nawet przyznany wsteczne, lub na okres dwóch czy trzech miesięcy. Podniosła, że jej starsze dzieci nie otrzymują posiłków w szkołach. Wydaną w dniu [...] decyzją nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 2 ust. 1, art. 24, art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 109, art. 39 i art. 12 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", dokonując szczegółowego wyliczenia dochodu rodziny J. K. Organ odwoławczy podniósł również, że pomoc w przewidzianej powyższymi przepisami formie ma charakter fakultatywny, zaś decydujące znaczenie mają w tym względzie wielkość środków budżetowych, jakie ma do dyspozycji organ administracji, przyjęte priorytety w rozdziale tych środków, oraz indywidualna ocena sytuacji osobistej i potrzeb wnioskodawcy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł fakt dokonania w sierpniu 2006 r. przez skarżącą zakupu samochodu marki Toyota Corolla i niepoinformowania o nim Ośrodka, mimo korzystania z finansowego wsparcia Filii w okresie od sierpnia 2006 r. do stycznia 2008 r. Przywołując oświadczenie teściów odwołującej, iż samochód został nabyty za ich środki finansowe, organ odwoławczy wyraził przekonanie, że skarżąca wraz z rodziną jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową przy wykorzystaniu posiadanych zasobów finansowych i własnych możliwości, co jest o tyle istotne, że posiadane przez Filię środki finansowe na tego rodzaju pomoc są ograniczone. Na powyższą decyzję J. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9, 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k. p. a. podnosząc, że wydając decyzję z dnia [...], Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie zapoznał jej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i uniemożliwił złożenie stosownych wyjaśnień. Organ niedokładnie ustalił stan faktyczny twierdząc, że fakt posiadania przez skarżącą samochodu pozwala przezwyciężyć jej trudną sytuację życiową. W ocenie skarżącej, "rażąca dysproporcja", określona w art. 12 ustawy o pomocy społecznej to sytuacja majątkowa odbiegająca od normy, np. posiadanie znacznych zasobów finansowych, przedmiotów wartościowych, nieruchomości, która powinna być wykazana. Tymczasem organ, jako rażącą dysproporcje traktuje fakt posiadania przez skarżącą dwunastoletniego samochodu, nie ustosunkowując się do złożonych przezeń wyjaśnień, potwierdzonych zeznaniami jej teściów, że środki na zakup samochodu od nich pochodziły. Skarżąca stwierdziła również, że samochód został zarejestrowany na jej męża z uwagi na wiek jego rodziców i służy przede wszystkim do pomocy w zakresie dowożenia na wizyty lekarskie. Teściowie partycypują też w kosztach utrzymania samochodu, płaconą skarżącej co miesiąc kwotą 100 zł. Podkreśliła nadto, że posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, co również wymaga uczestniczenia w specjalistycznych badaniach w określonych przychodniach. W tym zakresie również niezbędna jest pomoc jej męża i korzystanie z samochodu. Skarżąca podniosła dodatkowo, iż w jej ocenie MOPS ma obowiązek uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy, zaś SKO nie ma, w ocenie skarżącej, umocowania prawnego do rozszerzenia katalogu przyczyn, z powodu których odmawia się przyznania świadczenia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dowiedziała się natomiast o dodatkowej przyczynie odmowy przyznania świadczenia – wysokości posiadanych przez organy pomocowe środków finansowych. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia rażącej dysproporcji między dochodami deklarowanymi, a faktycznymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz stosowane odpowiednio przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Celem programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest, po myśli art. 2 powołanej wyżej ustawy, m.in. wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich. W ramach programu realizowane są w szczególności działania, dotyczące m.in. zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej. (art.3 pkt 1 lit b ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania). Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza co do zasady 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, przy czym do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej (art. 5 ust.1 i art.7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania). Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Z powyższego wynika, iż zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym dla osób i rodzin, mającym na celu zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Z drugiej jednak strony możliwość przyznania zasiłku celowego determinowana jest możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej, co wynika z treści przepisu art. 3 ust. 4 ustawy. Norma ta stanowi, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłku celowego następuje w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Sądowa kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności, Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu tego materiału ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Zatem na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy orzekaniu w przedmiocie zasiłku celowego organ winien z jednej strony ustalić rzeczywistą sytuację materialną strony wnioskującej o przyznanie pomocy, z drugiej zaś mieć na uwadze ograniczoną ilość środków, którymi dysponuje. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy podnieść należy, iż organy obu instancji odmówiły przyznania J. K. pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w miesiącu kwietniu 2008 r., gdyż stwierdziły, że skarżąca nie poinformowała Ośrodka Pomocy Społecznej o zmianie swej sytuacji majątkowej i istniejącej dysproporcji między deklarowanym dochodem a faktyczną sytuacją materialną jej rodziny. Za podstawę swego stanowiska organ uznał fakt posiadania przez skarżącą samochodu marki Toyota Corolla, rocznik 1996, zakupionego w sierpniu 2006 r. Zgodnie z treścią art. 12 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. W sprawie niniejszej organy, opierając podjęte rozstrzygnięcie o powołany wyżej przepis, nie pokusiły się wszakże o próbę wykładni pojęcia "dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową", kluczowego w niniejszej sprawie, zbyt pochopnie za podstawę tejże dysproporcji przyjmując jedynie fakt posiadania przez skarżącą i jej rodzinę kilkunastoletniego samochodu. Zaskarżona decyzja nie może zatem być uznana za prawidłową. Trudno bowiem uznać, by używany, kilkunastoletni samochód stanowił składnik majątkowy, mogący w znaczny sposób zwiększyć zasoby majątkowe rodziny wnioskodawczyni. Nie może również być sam w sobie podstawą występowania, określonej w art. 12 ustawy o pomocy społecznej dysproporcji, zwłaszcza w sytuacji, gdy rodzinę skarżącej stanowią w większości osoby niepełnosprawne, wymagające stałej opieki lekarskiej i rehabilitacji, mogące mieć trudność z poruszaniem się. Co istotne również, zarówno jego zakup jak i częściowo koszty utrzymania sfinansowane są, zgodnie ze złożonym oświadczeniem, przez rodziców męża wnioskodawczyni. Okoliczność ta wymagała stosownego rozważenia i należytej oceny, nie ograniczającej się wyłącznie do prostego zanegowania prawdziwości przedłożonego oświadczenia . W omawianej sprawie organ nie wyjaśnił również, czym kierował się, odmawiając skarżącej przyznania żądanego zasiłku dopiero w miesiącu kwietniu 2008r., skoro w decyzjach obydwu instancji podkreśla się fakt "nagannego" zachowania skarżącej, polegającego na "zatajeniu" posiadania przez nią samochodu osobowego, przy jednoczesnym pobieraniu przez nią zasiłku przez dwa kolejne lata od momentu dokonania jego zakupu. Za trafne uznać też należy zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 k. p. a., w sytuacji gdy organ ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zwracając się do organu pomocowego I instancji o nadesłanie informacji, dotyczącej wykorzystania środków w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poczynione w tym zakresie ustalenia pozwoliły Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu na konstatację, na temat "konieczności wprowadzenia istotnych ograniczeń w przyznawaniu tego rodzaju świadczeń(...)". Oznacza to, iż brak zawiadomienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o zgromadzeniu materiału dowodowego, pozbawił ją możliwości odniesienia się do tak przedstawionej informacji, w konsekwencji zaś mógł mieć wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia Biorąc pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, na podstawie art. 145 § 1 lit a i c orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. A. B.