II SA/Łd 663/07

Dnia 2 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant sekretarz Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 roku sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu oraz przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] , Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku B. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Nr [...], z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. Nr [...], z dnia [...]. nakazującej: 1) wstrzymanie użytkowania terenu polegającego na zagospodarowaniu działki (sąsiadującej z działką skarżącego) oznaczonej Nr 79, położonej przy ul. A w Z. na cele związane z prowadzeniem działalności handlowej – handel materiałami opałowymi i nawozami oraz 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na cele związane z istniejącym na działce budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2007 r. Z. A. , działając w imieniu B. U. na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powołaną wyżej decyzją Kolegium i jednocześnie o stwierdzenie nieważności tejże decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Wezwany przez Kolegium do sprecyzowania żądania przez jednoznaczne wskazanie, czy wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium, czy też żąda stwierdzenia nieważności tej decyzji, Z. A. wyjaśnił w piśmie z dnia 19 lutego 2007 r., że wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli organ stwierdzi wady skutkujące jej nieważnością według przesłanek zawartych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., albo o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w przypadku, gdy organ stwierdzi inne naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozstrzygnęło wniosek o stwierdzenie nieważności swojej decyzji z dnia [...] w ten sposób, że stwierdziło jej nieważność w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w zakresie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na cele związane z istniejącym na działce budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w terminie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji oraz odmówiło stwierdzenia jej nieważności w części stwierdzającej nieważność powołanej decyzji Prezydenta Miasta Z. w zakresie nakazu wstrzymania użytkowania terenu polegającego na zagospodarowaniu działki oznaczonej Nr ewidencyjnym 79, położonej przy ul. A w Z. na cele związane z prowadzeniem działalności handlowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzja Kolegium z dnia [...] jest ostateczna, gdyż strony nie wniosły od niej odwołania. Wyjaśniono, iż wobec powyższego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] pozostaje w obrocie prawnym w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w zakresie nakazu wstrzymania użytkowania terenu polegającego na zagospodarowaniu przedmiotowej działki na cele związane z prowadzeniem działalności handlowej. Zważono, iż w takim też zakresie może ona stanowić przedmiot postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez skarżącego w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a.. Następnie wskazano, iż analiza decyzji Prezydenta Miasta Z. prowadzi do wniosku, że Kolegium prawidłowo orzekło o jej nieważności w podanym wyżej zakresie bowiem nakaz wstrzymania użytkowania terenu orzeczony został bez podstawy prawnej. Uwzględniając powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że decyzja tegoż Kolegium z dnia [...], orzekająca o nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w części nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu w celach związanych z prowadzeniem działalności handlowej narusza prawo. Z uwagi na to postanowiło odmówić stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] w tym właśnie zakresie. W skardze z dnia 11 czerwca 2007 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi B. U. wniósł o uchylenie wskazanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], zarzucając jej naruszenie przepisu art. 156 k.p.a., a także naruszenie normy art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziwszy w trybie art. 156 k.p.a. nieważność pozytywnej dla interesów skarżącego decyzji Prezydenta Miasta Z. naruszyło przyznane mu uprawnienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do jej załatwienia – bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Miarodajny do oceny legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Analizując przebieg postępowania administracyjnego i sądowego w rozpatrywanej sprawie należy dojść do wniosku, iż intencją skarżącego wyrażoną w pismach będących wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak również w skardze do sądu było doprowadzenie do sytuacji, w której decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] pozostanie w obrocie prawnym i będzie mogła zostać zrealizowana przez podmiot w niej zobowiązany w sposób dobrowolny bądź w toku prowadzonej egzekucji.. Z treści skargi wynika, iż skarżący uważa, że decyzja organu pierwszej instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, w sytuacji, gdy nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 156 k.p.a.. Pogląd taki jest błędny, bowiem zdaje się nie uwzględniać tego jaki jest ostatecznie zakres obowiązku nałożonego na podmiot odpowiedzialny za samowolną zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Oceniając działania organu administracji w niniejszej sprawie przede wszystkim trzeba zważyć, iż skarżący osiągnął cel postulowany w skardze, bowiem składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] doprowadził do tego, iż organ w trybie samokontroli wydał kolejną decyzję, tym razem w dniu [...]., mocą której nastąpiło przywrócenie do obiegu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w takim zakresie, który znajdował oparcie w przepisach prawa. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stwierdzono, iż decyzja Prezydenta Miasta Z. pozostaje aktualna w zakresie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na cele związane z istniejącym na działce budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W tym taż zakresie stwierdzono nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] r.. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ nadzoru dokładnie wyjaśnił, iż ocena decyzji Prezydenta Miasta Z. dokonana przez ten organ w decyzji z dnia [...] r. powinna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji wyłącznie w części nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu. Sąd w pełni podziela pogląd prawny wywiedziony w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] zgodnie, z którym podstawą orzeczenia nakazującą wstrzymanie użytkowania terenu nie mógł być przepis art. 59 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), co przy jednoczesnym braku innego przepisu stanowiącego podstawę wydania takiego nakazu musiało skutkować stwierdzeniem nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. w tym zakresie. Na marginesie zważyć należy, iż brzmienie przepisu art. 59 par. 3 omawianej ustawy wyklucza, w rozpoznawanym stanie faktycznym, możliwość jednoczesnego zastosowania rozstrzygnięcia z pkt 1 i 2. Do wniosku takiego prowadzi nie tylko użycie przez ustawodawcę pomiędzy regulacjami zawartymi w pkt 1 i 2 tegoż przepisu spójnika rozłącznego "albo", ale także logiczna obserwacja pozwalająca stwierdzić, iż przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu musi być poprzedzone wstrzymaniem dotychczasowego sposobu użytkowania tegoż terenu. Na kanwie tego co zostało powyżej powiedziane należy wskazać, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w treści art. 156 par. 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również i przedmiotowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Istotną konsekwencją stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. (vide: wyrok NSA z dnia 14. sierpnia 2001 r. w sprawie I SA 109/00, opublikowany w LEX Nr 55753). Powyższa konstatacja ma kapitalne znaczenie dla ustalenia jaką treść miała w rzeczywistości decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] w momencie gdy organ ten rozpoznawał wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy. Otóż w tym zakresie stwierdzić należy, iż treść tej decyzji – jeszcze przed rozstrzygnięciem powyższego wniosku skarżącego – ukształtowana została przez ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], wydaną w trybie samokontroli. Mocą tej decyzji w obrocie prawnym pozostała decyzja tegoż organu stwierdzająca nieważność własnej decyzji z dnia [...] w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w zakresie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu. Rozstrzygnięcie to jednoznacznie oznacza, iż w obrocie prawnym pozostaje powyższa decyzja Prezydenta Miasta Z. właśnie w tym zakresie. Jednocześnie skoro organ nadzoru w swej decyzji z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w zakresie nakazu wstrzymania użytkowania terenu, to w tej części decyzja Prezydenta Miasta Z. nie została przywrócona do obrotu prawnego. Tak więc z kwestionowanej w postępowaniu odwoławczym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] w obrocie prawnym pozostało rozstrzygnięcie ukształtowane decyzją z dnia [...]. Treść tej decyzji opisana została powyżej. W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym przychodzi odnieść się do zarzutów skargi podniesionych wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. W świetle tego co zostało powiedziane powyżej decyzja ta nie utrzymuje w mocy decyzji własnej tegoż organu z dnia [...] w brzmieniu z dnia wydania tejże decyzji lecz w brzmieniu ukształtowanym ostateczną decyzją tego organu z dnia [...]. W takiej sytuacji nie sposób doszukać się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, które rodziłoby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W świetle tego co zostało powiedziane powyżej skoro bez podstawy prawnej Prezydent Miasta Z w decyzji z dnia [...] nałożył na podmiot określone obowiązki dokonując ich koniunkcji, w sytuacji gdy w przepisie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązki te ukształtowane są alternatywnie, to bez wątpienia z oczywistym naruszeniem prawa wydana została decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność w całości decyzji Prezydent Miasta Z. Jak to bowiem stwierdził organ nadzorczy w decyzji z dnia [...] decyzja Prezydenta Miasta Z. tylko w określonym zakresie wydana została bez podstawy prawnej i tym samym tylko w tej części mogła zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Tym samym z rażącym naruszeniem prawa mieliśmy do czynienia w rozstrzygnięciu stwierdzającym nieważność tej decyzji w zakresie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Skoro jednak organ w trybie samokontroli stwierdził nieważność swej decyzji w tym zakresie, to tym samym uznać wypada, iż decyzja z dnia [...] odpowiada prawu. Konkludując należy zgodzić się z poglądem organu nadzoru wyrażonym w odpowiedzi na skargę, zgodnie, z którym istniejący aktualnie stan prawny w niniejszej sprawie, ukształtowany zaskarżoną decyzją daje podstawę do tego aby przywrócony został sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu, który zmieniony został wbrew przepisom prawa obowiązującemu w tym zakresie, w szczególności sprzecznie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy uznając skargę za bezzasadną należało ją oddalić (art. 151 p.p.s.a.)