II SA/Łd 663/18

Dnia 19 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia niewykonywania pracy przez stronę z przyczyn politycznych - oddala skargę. a.bł. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. D. o ponownie rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], nr [...] o odmowie potwierdzenia, że strona nie wykonywała pracy z przyczyn politycznych. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: J. D. wystąpił z wnioskiem o potwierdzenie, że w okresie od dnia 11 października 1987 roku do dnia 15 kwietnia 1990 roku pozostawał bez pracy na skutek represji politycznych. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 117 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6 "a" ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 887 ze zm., dalej jako "ustawą o FUS") i art. 22 ustawy z dnia 21 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1255 ze zm., dalej jako: "ustawa") – odmówił potwierdzenia, że wnioskodawca w ww. terminie nie wykonywał pracy na skutek represji politycznych. J. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wskazaną na wstępie decyzją, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 6 ust. 2 pkt 6 "a" ustawy o FUS stwierdził, że brak jest podstaw do potwierdzenia, że we wskazanym okresie wnioskodawca pozostawał bez pracy za zasadach określonych w tym przepisie. Przepis ten dotyczy osób, które ze względu na prezentowaną postawę (działalność polityczną, społeczną, kulturalną), przez pewien okres czasu nie mogły znaleźć zatrudnienia. Badana regulacja, w istocie ustanawia zatem warunek trwałego braku możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia, stanowiący skutek represji politycznych. Organ w wyniku analizy dokumentacji sprawy ustalił, że J . D. z dniem 30 września 1987 roku zakończył pracę w A w Ł., a do rozwiązania umowy o pracę doszło w wyniku wypowiedzenia ze strony pracownika. W dniu 11 października 1987 roku wyjechał na wycieczkę do B. z zamiarem opuszczenia Polski oraz rozpoczęcia pracy zawodowej. Za granicą starał się, bez powodzenia, o uzyskanie azylu politycznego. Finalnie w kwietniu 1990 roku J. D. został deportowany do Polski. Jak wskazuje, fakt pozostawania bez pracy nastąpił w wyniku represji ze strony aparatu komunistycznego z powodu prowadzenia działalności antykomunistycznej w latach 80-tych. Jednak, jak dostrzegł organ, na mocy decyzji z dnia [...] wnioskodawca posiada status działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych. Organ uwzględnił całość dokumentacji dotyczącej strony, które została zgromadzona w toku wszystkich postępowań prowadzonych przed organem. Organ wystąpił w toku postępowania do strony o dostarczenie dowodów wskazujących na pozostawanie bez pracy z powodów politycznych, mając na względzie przepis art. 117 ust. 4 ustawy FUS stanowiący, że okres ten może być udowodniony dokumentami lub zeznaniami świadków. Szef Urzędu ustalił, że w okresie przed wyjazdem do RFN, w latach 1980-1987, J. D. pracował w 5 zakładach pracy. Wnioskodawca w toku postępowania wskazywała liczne niedogodności, doświadczane w kolejnych miejscach pracy, które były spowodowane postawą antykomunistyczną. Organ stwierdził, że pomimo zmian zakładów pracy we wskazanym okresie czasu, poza krótkimi przerwami, J. D. był zatrudniona na umowę o pracę w sposób ciągły. W wyniku zwrócenia się do wnioskodawcy o wyjaśnienie okoliczności oraz powodów rozwiązania umowy o pracę z ostatnim pracodawcą przed wyjazdem za granicę, ustalono, że nastąpiło ono w wyniku wypowiedzenia ze strony pracownika. J. D. wskazał jednoznacznie, że będąc majstrem w A wyraził swoje niezadowolenie z powodu nieotrzymania premii, a następnie z tego powodu złożył wypowiedzenie. Wskazane okoliczności, w ocenie Szefa Urzędu, wskazują że wnioskodawca posiadał zatrudnienie w okresie przed wyjazdem do Niemiec, ale sam z niego zrezygnował z powodu niesprawiedliwego, w jej ocenie, potraktowania przez kierownictwo zakładu pracy. W efekcie podjął decyzję o wyjeździe z kraju. W dokumentacji sprawy organ nie znalazł uzasadnienia dla uznania, że był on zmuszony do opuszczenia kraju przez władze komunistyczne lub też pozbawiona możliwości wykonywania pracy w Polsce. Wypowiedzenie stosunku pracy, wyjazd za granicę oraz starania o uzyskanie azylu były świadomymi decyzjami i wynikały z pewnego rozgoryczenia oraz chęci poprawy własnego bytu. W tym, niemożliwe jest uznanie przez Szefa Urzędu, że w opisanym stanie faktycznym pozostawanie przez wnioskodawcę bez pracy było spowodowane represjami o charakterze politycznym. Rozwiązanie umowy o pracę we wrześniu 1987 roku nie zostało wywołane przez funkcjonariuszy polskiego aparatu komunistycznego, natomiast sam fakt pozostawania bez pracy w okresie od 11 października 1987 roku do dnia 22 maja 1990 roku był związany z niemożnością uzyskania w RFN azylu politycznego z powodu odmowy ze strony władz niemieckich. W konkluzji organ zaakcentował, że okres niewykonywania pracy związany jest z represjami z przyczyn ściśle politycznych i nie można z nim zrównywać represji z innych powodów. Doliczyć do okresów wpływających na świadczenia emerytalno-rentowe można tylko okresy pozostawania bez pracy wyłącznie z przyczyn politycznych, a nie żadnych innych. W skardze na powyższą decyzję J. D. wskazał, iż fakt pozostawania bez pracy w okresie od 11 października 1987 roku do dnia 22 maja 1990 roku był związany z niemożliwością uzyskania azylu politycznego z powodu odmowy ze strony władz niemieckich. Okres pozostawania bez pracy nie został zaliczony do stażu pracy, od którego zależy prawo do świadczeń emerytalno – rentowych, co potwierdzają dokumenty. Stan pozostawania bez pracy był powodem represji politycznych, bowiem – jak wskazał autor skargi – w państwie totalitarnym, w którym władzę sprawuje samozwańcza marjonetkowa junta wojskowa, prześladowania polityczne objawiają się na wiele sposobów, począwszy od aresztowań, łapanek ulicznych, częstych rewizji w domach i innych represje lub pośrednio poprzez działania, których na zewnątrz nie widać. Czasami nie wiem o nich nawet sam pokrzywdzony, a dopiero po skojarzeniu pewnych faktów zaczyna rozumieć, że tak naprawdę stosowany jest wobec niego terror polityczny. Dowody takich działań były w posiadaniu organu, a są nimi m.in.: - kserokopia odwołania i wyrok sądu nawołujący o pojednanie oraz świadectwo pracy o zwolnieniu skarżącego mimo braku podstaw; - kserokopia korespondencji i dokumenty bankowe o spłacie 70.000 zł, których rzekomo brakowało w pliku przekazanym inkasentom. Skarżący otrzymał rozwiązanie umowy o pracę; - kserokopia rozwiązania umowy o pracę przez likwidację zakładu; - kserokopie zastrzeżeń skarżącego złożone w czasie pracy w "B", na które odpowiedzi udzielane przez dyrekcję nie znajdowały uzasadnienia, a w efekcie skarżący został zwolniony z pracy. Po wprowadzeniu stanu wojennego pierwszy aktem represji było powołanie skarżącego jak co roku do wojska, przed 1 i 3 maja 1982 roku. Władza bała się kierowania ulicznymi pochodami. Potwierdzeniem jest książeczka wojskowa. Jak podkreślił skarżący, naciski polityczne, czyli prześladowania objawiają się w różny sposób. W przypadku skarżącego można je nazwać nękaniem, aby działacz Solidarności zwolnił się sam. Nie można – w przypadku skarżącego – uzasadnić że miał on pracę cały czas, bowiem jakąkolwiek pracę może wykonywać człowiek bez wykształcenia. Nie można uzasadniać rozwiązania umowy o pracę na własną prośbę chęcią polepszenia bytu. Część pieniędzy otrzymywanych podczas pobytu w Niemczech skarżący przekazywał żonie, zatem – w jego ocenie – nie była to poprawa bytu. Niemcy ustawą z dnia 17 maja 1987 roku wstrzymani przyznawanie Polakom azylu politycznego. Skarżący zaczął się starać o wyjazd do USA, gdzie od 1961 roku mieszka jego siostra, ale także USA zablokowało Polakom wjazdy do ich kraju. Skarżący rozwiązując umowę o pracę w "B" nie miał innych propozycji pracy. Tak naprawdę przez naciski polityczne, które były także represjami płacowymi, skarżący został faktycznie zmuszony do honorowego odejścia z pracy. We wszystkich opisanych w skardze przypadkach – zdaniem jej autora – naciski te należy zakwalifikować do prześladowań na tle politycznym ze względu na działalność w okresie pokoju oraz przed, jak i w okresie wojny po dniu 13 grudnia 1981 roku. Z tego powodu skarżący uważa kwestionowaną decyzję za nieuzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję o odmowie potwierdzenia, że skarżący nie wykonywał pracy z przyczyn politycznych. W ocenie składu orzekającego, organ nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Podstawą materialno – prawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 887 ze zm., dalej jako "ustawą o FUS"), której art. 6 ust. 2 pkt 6 "a" przewiduje, że za okresy składkowe uważa się również przypadające przed dniem 15 listopada 1991 roku następujące okresy, za które nie było obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, tj. m.in. okresy czasowego pozostawania bez pracy na obszarze Państwa Polskiego z powodu niemożności jej otrzymania lub niemożności podjęcia szkolenia zawodowego, w tym okresy pobierania zasiłków z funduszu aktywizacji zawodowej, zasiłków dla bezrobotnych oraz zasiłków szkoleniowych wypłaconych z Funduszu Pracy. Przy czym okresy, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 pkt 6a, mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków, a oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (art. 117 ust. 4 ustawy o FUS). Zacytowany przepis wymaga aby osoba ubiegająca się o potwierdzenie, że niewykonywała pracy na skutek represji politycznych udowodniła łącznie wypełnienie dwóch przesłanek: że niewykonywania pracy przed dniem 4 czerwca 1989 roku oraz, że stan ten był spowodowany represjami o charakterze politycznym. W praktyce przepis ten dotyczy najczęściej osób zwolnionych z pracy z przyczyn politycznych, które ze względu na prezentowaną postawę (działalność polityczną, społeczną, czy kulturalną) następnie przez krótszy lub dłuższy okres czasu nie mogły znaleźć zatrudnienia. Badana regulacja, w istocie ustanawia zatem warunek trwałego braku możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia, stanowiący skutek represji politycznych. Przy czym zdaniem Sądu ustawodawca celowo użył szerokiego pojęcia "niewykonywania pracy" aby objąć nim nie tylko zatrudnienie na podstawie umowy o pracę ale także wszelkie inne sposoby wykonywania pracy jak np. umowę zlecenia czy umowę o dzieło. W orzecznictwie przyjmuje się, że okres niewykonywania pracy na skutek represji politycznych, dotyczy represji z przyczyn ściśle politycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2005 roku, sygn. II OSK 73/05 (wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że wskazany w art. 7 pkt 4 (obecnie art. 6 ust. 2 pkt 6a) ustawy o FUS, okres niewykonywania pracy, związany jest z represjami z przyczyn ściśle politycznych i nie można z nim zrównywać represji z innych powodów – na przykład religijnych czy narodowościowych. Ratio legis tego przepisu polega bowiem na tym, by doliczyć do okresów wpływających na świadczenia emerytalno-rentowe okresy pozostawania bez pracy tylko z przyczyn politycznych, a nie żadnych innych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, iż wniosek skarżącego dotyczył potwierdzenia, że w okresie od dnia 11 października 1987 roku do dnia 15 kwietnia 1990 roku pozostawał on bez pracy na skutek represji politycznych. Jak dostrzegł organ ten okres obejmował pobyt skarżącego na terenie B., gdzie starał się on o azyl polityczny. W skardze tymczasem jej autor powołuje okoliczności obejmujące okres od wprowadzenia stanu wojennego do 1987 roku, zatem – w ocenie Sądu – są to okoliczności pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem dotyczą innego okresu. Pobyt na terenie B. i starania o azyl – w ocenie składu orzekającego – nie mogą być w stanie faktycznym sprawy, uznane za okres pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych, szczególnie że skarżący ostatecznie został deportowany, zatem jego wniosek o azyl został rozpatrzony negatywnie. Niewątpliwie w tym czasie skarżący pozostawał bez pracy, ale to dlatego że przebywał poza granicami kraju starając się o azyl polityczny. Taka sytuacja, choć będąca wynikiem represji politycznych (ucieczka z kraju, wniosek o azyl polityczny), nie jest wynikiem braku pracy z przyczyn politycznych. Zarzuty skargi odnoszą się do innego okresu, niż objęty wnioskiem skierowanym do organu administracji, dlatego pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżący w okresie od dnia 11 października 1987 roku do dnia 15 kwietnia 1990 roku przebywając poza granicami kraju, pozostawał bez zatrudnienia, ale mimo to nie można uznać że pracy nie wykonywał z przyczyn politycznym. Niewątpliwie wyjazd i starania o azyl były powodowane przesłankami o charakterze politycznym, ale to nie oznacza, że pozostając bez pracy w spornym okresie skarżący pozostawał bez pracy z przyczyn politycznych. Drugą z przyczyn wyjazdu ( ucieczki ) skarżącego do B. były względy ekonomiczne. W toku rozprawy skarżący w złożonym oświadczeniu przyznał, że we wrześniu 1987 roku złożył wymówienie z pracy, gdyż drastycznie zostały obniżone zarobki, nie miał wtedy pieniędzy na życie a na utrzymaniu pozostawała żona i dwójka dzieci. Skład orzekający po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych i potwierdzającym stan faktyczny sprawy oświadczeniu skarżącego złożonym na rozprawie, podzielił w całości pogląd organu administracji. Organ ustalił stan faktyczny zaistniały w sprawie w sposób bezsporny, co znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentach dołączonych do akt administracyjnych i uzasadnieniu kwestionowanych decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż w okresie od dnia 11 października 1987 roku do dnia 15 kwietnia 1990 roku przebywał poza granicami kraju i z tego powodu pozostawał bez zatrudnienia. Nie można uznać, że w ww. okresie skarżący pozostawał bez pracy na skutek represji politycznych. W konkluzji podkreślić należy, iż mimo że skarżący nie podniósł argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości. a.tp.