II SA/Łd 663/25

Dnia 13 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2025 roku sprawy ze skargi G.W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2025 roku nr 130/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. dc W dniu 13 sierpnia 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia G. W., wydał postanowienie nr 130/2025, w którym uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z dnia 3 lipca 2025 r., nr 27/2025, znak: PINB-7355/147/905/2017 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego oraz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości I. [...], gm. B., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach, tj. zakończenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego ww. obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w omawianej sprawie organ I instancji pismem z dnia 28 listopada 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności z prawem budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości I. [...], gm. B., natomiast pismem z dnia 15 września 2022 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku gospodarczego na działce nr [...] (obręb [...]) w miejscowości I. [...], gm. B. W sprawie za istotne uznano, że zmienił się stan prawny, bowiem ustawa Prawo budowlane została znowelizowana ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471), dalej jako "ustawa nowelizująca", a nowe przepisy weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. Przepis art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2025.418 ze zm.), dalej jako "p.b.", wprowadził, nieznaną do tej pory, szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W tej sytuacji stwierdzono, iż postępowanie w sprawie zgodności z prawem budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości I. [...], gm. B. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną o nakazie rozbiórki obiektu. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ szczebla powiatowego ustalił, że: sporny budynek był wybudowany bez pozwolenia na budowę jako samowola budowlana; od daty zakończenia budowy budynku minęło co najmniej 27 lat; w stosunku do budynku nie wydano nakazu rozbiórki. Organ przypomniał, że powyższe okoliczności są koniecznymi przesłankami wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wyjaśniono także, iż prowadzenie zwykłego postępowania legalizacyjnego co do przedmiotowego budynku gospodarczego nie wyklucza wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania, jednak oba postępowania nie mogą się toczyć jednocześnie. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądowe wskazano, iż taka kwestia "techniczna" może być rozwiązana dwojako: wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego może być dołączony do toczącego się postępowania i w nim rozpoznany (w pierwszej kolejności organ ustala, czy spełnione są przesłanki do takiej legalizacji samowoli) lub zostanie wszczęta nowa sprawa co do procedury uproszczonej, a że ma ona pierwszeństwo (jako względniejsza dla sprawcy samowoli budowlanej), to procedura zwykła zostanie zawieszona do czasu zakończenia postępowania uproszczonego. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał kwestię przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku gospodarczego na działce nr [...] (obręb [...]) w miejscowości I. [...], gm. B. za zagadnienie wstępne na gruncie art. 97 § 4 k.p.a., jednocześnie potwierdzając, że organ I instancji prawidłowo zawiesił postępowanie. Organ odwoławczy zauważył także, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie, w sentencji postanowienia organu I instancji zabrakło wskazania dlaczego zawieszono postępowanie w sprawie, dlatego organ skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając zaskarżone postanowienie w całości i orzekając o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr gruntu [...] w miejscowości I. [...], gm. B. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach, tj. zakończenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego ww. obiektu budowlanego. Odnosząc się zaś do treści zażalenia organ stwierdził, iż nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł G. W. domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i zarzucając organowi odwoławczemu pozorność działań oraz bierność w odniesieniu do działań organu I instancji; zaniechanie czynności przewidzianych w art. 157 k.p.a. w tym również art. 157 § 2 k.p.a. w celu wyeliminowania niezgodności z prawem budowlanym, w tym w zakresie przepisów: ppoż., warunków technicznych, oraz innych warunków technicznych jak i ochrony interesu strony postępowania względem ponoszonych szkód, które są systematycznie ignorowane przez organy nadzoru budowlanego, powielanie nieprawdziwych i niewiarygodnych ustaleń oraz niewłaściwe zbadanie materiału dowodowego, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydane postanowienie stanowi działanie sprzeczne z prawem i stanem faktycznym. W ocenie skarżącego, czynność ta zmierza do obejścia obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz wymogów wynikających z warunków technicznych, otwierając organowi drogę do uniknięcia merytorycznego rozpoznania sprawy i uniknięcia obowiązku wydania decyzji opartej na pełnym materiale dowodowym i faktach. W przekonaniu skarżącego takie działanie narusza art. 6 k.p.a. a także zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Organy administracji nie mogą bowiem, w opinii skarżącego, wszczynać nowego postępowania legalizacyjnego przed zakończeniem pierwotnego postępowania, w ramach którego organ I instancji wydawał już decyzje naprawcze odnoszące się do tej samej samowoli budowlanej - budynku określanego przez organ jako gospodarczy, podczas gdy faktycznie pełni on funkcję letniskową. Skarżący argumentował, że organ celowo zmienił jego charakter po zmianie przepisów w 2020 r., wszczynając postępowanie uproszczone na podstawie art. 49f ustawy - Prawo budowlane, pomimo że do tego czasu przedmiotowe postępowanie zwykłe powinno zostać zakończone. Skarżący wskazał, że zabieg ten miał na celu obejście obowiązków wynikających z prowadzenia postępowania zwykłego, uniemożliwienie stronie skutecznego korzystania z przysługujących jej praw oraz ograniczenie kontroli sądu nad działaniami organu, nad którymi nadzór sprawuje organ wyższej instancji. Dodatkowo skarżący podniósł naruszenie przez organy art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wyroku z dnia 26 marca 2025 r., II SA/Łd 129/25, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw skarżącego, jednocześnie wskazując, że "wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości". W przekonaniu skarżącego wytyczne te zostały pominięte i zlekceważone przez oba organy nadzoru budowlanego, a organ nie miał możliwości dowolnego kształtowania biegu sprawy, lecz był zobowiązany do ponownego prowadzenia postępowania w trybie zwykłym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ stwierdził, że przedmiotowa skarga nie wnosi nowych argumentów, na podstawie których mogłoby zostać podjęte inne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zasadniczym problemem w badanej sprawie pozostaje kwestia relacji pierwszeństwa pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym wobec określonego obiektu budowlanego na podstawie ogólnych przepisów prawa budowlanego, a uproszczonym postępowaniem legalizacyjnym. Kwestia ta wielokrotnie była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie uznaje, iż uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f p.b., jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 p.b. oraz art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Może ono być pod określonymi warunkami wszczęte nawet wówczas, gdy w odniesieniu do danego obiektu prowadzone jest inne zwykłe postępowanie legalizacyjne. Przepis art. 32 ustawy nowelizującej jest jedynym przepisem intertemporalnym, który odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wyklucza on możliwość wszczęcia postępowania na podstawie artykułu 49f ust. 1 p.b. jedynie w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem 19 września 2020 r. decyzję o nakazie rozbiórki. Prawidłowe rozumienie treści przepisów art. 25 i art. 32 ustawy nowelizującej wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, ale nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki, możliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f p.b. Przy czym uproszczone postępowanie legalizacyjne z art. 49f p.b. może być wszczęte jako odrębna sprawa, niezależnie od toczących się postępowań legalizacyjnych w trybie art. 48 p.b. (vide: wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r, II OSK 1363/22; wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., II OSK 2857/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odmienna wykładnia powyższych przepisów prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia regulacji art. 49f p.b., podczas gdy celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań było jak najszersze uporządkowanie starych samowoli budowlanych (vide: wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., II OSK 35/22, , www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd rozpoznający niniejsza skargę powyższe zapatrywania prawne w pełni podziela. W sytuacji zatem gdy w toku zwykłego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ustalił, iż przedmiot tegoż postępowania został wybudowany co najmniej 27 lat wcześniej i wobec niego nie został dotychczas orzeczony nakaz rozbiórki, to trafnie organ ten uznał, iż w sprawie ujawnione zostały okoliczności umożliwiające skorzystanie przez inwestora z uproszczonej formy legalizacji samowoli budowlanej. Kwestia ta winna zatem zostać rozpoznana przez organy nadzoru budowlanego merytorycznie w specjalnym postępowaniu wyznaczonym treścią art. 49f i nast. p.b. Rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności przedmiotowego obiektu budowlanego w uproszczonej procedurze legalizacyjnej wyprzedza ewentualne rozstrzygnięcie o legalności ww. obiektu w zwyczajnej procedurze legalizacyjnej. Rozstrzygnięcie w procedurze zwyczajnej stanie się aktualne w razie niekorzystnego dla inwestora rozstrzygnięcia w uproszczonej procedurze legalizacyjnej. Stąd też trafnie uznały organy, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności ww. obiektu w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla zwykłego postępowania legalizacyjnego. Rozstrzygnięcie to determinuje bowiem możliwość prowadzenia zwykłego postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 p.b. W takiej sytuacji zasadnie wobec przedmiotowego obiektu budowlanego zawieszone zostało postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 48 p.b. Wyłącznie procesowy charakter kontrolowanego postanowienia nie pozwala w niniejszym postępowaniu odnieść się do kwestii merytorycznych akcentowanych w skardze. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). lp