II SA/Łd 664/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant referent stażysta Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi I.Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, na rzecz I.Z. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.), odmówił przyznania I.Z. uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie przesiedleńczym. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż strona nie przedstawiła dostatecznych dowodów potwierdzających osadzenie w obozie przejściowym w Ł. przy ul. A 4. Dodatkowo wskazał, iż nie uznał za wiarygodne oświadczeń świadków W.G. i Z.M., będących wówczas 5 i 10 letnimi dziećmi z uwagi na to, że przeciętny stan osobowy w obozach przesiedleńczych wynosił od kilkuset do kilku tysięcy osób, a pobyt w obozie trwał od kilku dni do kilku tygodni. Zdaniem organu wskazani świadkowie nie mogli zapamiętać strony, gdyż była ona wówczas im nieznana. Strona nie przedstawiła również rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla danego rodzaju podlegania represji. W odwołaniu od powyższej decyzji I.Z. wskazała, iż powołani przez nią świadkowie zostali wraz z nią wywiezieni i osadzeni we wskazanym obozie. Razem zostali przewiezieni jednym transportem do Generalnej Guberni, mieszkali blisko siebie, utrzymywali kontakt. Rodzice pracowali razem w lesie. Na wysiedleniu wszyscy mieszkali blisko [...]. Podniosła również, że M.Z. jest bliską jej rodziną. Natomiast drugi świadek W.G. jest również spokrewniony z jej rodziną. Pismem z dnia 15 maja 2006 r. skarżąca wskazała dwóch kolejnych świadków K.S. i A.C., którzy w dołączonych do pisma oświadczeniach stwierdzili, że przebywali wraz ze skarżącą w obozie przesiedleńczym w Ł. przy ul. A 4. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzje własną z dnia [...] o odmowie przyznania I.Z. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż dla uzyskania uprawnień kombatanckich konieczne jest złożenie przez zainteresowaną osobę wniosku, rekomendacji stowarzyszenia kombatanckiego oraz, o ile nie w pierwszej kolejności, poparcie tego wniosku odpowiednimi dowodami. Zdaniem organu, pozytywne dla strony rozstrzygnięcie nie mogło zostać oparte wyłącznie na oświadczeniach świadków W.G. oraz Z.M. W sprawie ustalono bowiem, że W.G. przebywał w obozie w Ł. przy ul. A 4 w maju 1940 r. Z.M. uprawnienia kombatanckie przyznano za grudzień 1940 r. Tym samym, zdaniem organu, wymienieni świadkowie nie mogli w jednym czasie spotkać wnioskodawczym w obozie. Ponadto organ stwierdził, że z zaświadczenia Archiwum Państwowego w [...] wynika, iż rodzina S. przybyła na [...] w październiku 1940 r. Zasady funkcjonowania obozów przesiedleńczych, gdzie okres pobytu ograniczony był do niezbędnego minimum, wykluczają by mogła tak przebywać od maja 1940 r.. W sprawie brak jest również konsekwencji w relacjach I.Z., która albo podaje, że przebywała w obozie w maju 1940 r., albo ogranicza się do wskazania, że było to w 1940 r. Z oświadczeń wymienionych świadków złożonych we wrześniu 2005 r. nie wynika, że świadkowie i strona przebywali wspólnie w obozie - świadkowie akcentują, że to oni trafili do obozu i następnie zostali wywiezieni na [...] i tam utrzymywali kontakt ze stroną. Dopiero w później złożonych oświadczeniach (styczeń 2006 r.) podają, że wspólnie przebywali w obozie. Organ wskazał również, że wieś S., z której wysiedlono Z.M. dzieli od Ś. w prostej linii 13 km. W.S. (rodzinna wieś W.G.) oddalona jest od Ś. o 9 km. Jest to odległość zbyt istotna by pozwalała na swobodną, zażyłą znajomość i kontakty rodzin przed wysiedleniem. Wykazywanie przez wnioskodawczynię pokrewieństwa pomiędzy ojczymem Z.M. i babką strony ze strony ojca nie zmienia tej oceny, skoro świadkowie i strona wskazują na różne daty pobytu w obozie. Związek małżeński pomiędzy P.M. (matką świadka Z.M.) a L.W. daleko spokrewnionym z rodziną S. został zawarty dopiero w lutym 1939 roku. Z tej przyczyny ewentualne kontakty rodzinne przed wysiedleniem mogły trwać nie więcej niż dwa lata. Oświadczenia świadków K.S. i A.C. - mimo, iż wymienionym przyznano uprawnienia za maj 1940 r. - nie zawierają wskazania kiedy świadkowie mieli ze stroną przebywać w obozie, a tylko ogólne stwierdzenie, iż było to w 1940 r.. Na powyższą decyzję, w dniu 26 czerwca 2006 roku, I.Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z wnioskiem o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne ustalenia faktyczne w zakresie dokonanej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim jego dowolną a nie swobodną ocenę. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowana argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) – dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa rodzących konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. Po myśli art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego przepisy ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu pkt 1 lit c powyższego artykułu ustawy są m.in. okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. W rozpatrywanej sprawie pierwszoplanowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji miała kwestia prawidłowego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji. Po myśli art. 7. K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.) . Artykuł 77 § 1 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Wedle dyspozycji art. 80. K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. (art. 86 K.p.a.). Organ kolegialny, właściwy do wydania decyzji w sprawie, może zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego lub jego części jednemu ze swych członków lub pracowników, jeżeli szczególne przepisy temu się nie sprzeciwiają (art. 87 K.p.a.) W realiach niniejszej sprawy skarżąca zgodnie z dyspozycją art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego złożyła w organie udokumentowany wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich. I.Z., wraz z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich, załączyła do akt niniejszej sprawy między innymi oświadczenia świadków: Z.M., W.G., A.C. oraz K.S., na okoliczność przebywania wraz ze świadczącymi osobami w obozie przesiedleńczym w Ł. przy ul. A 4. Organ administracji w sposób nieuprawniony odmówił wiarygodności oświadczeniom świadków. W świetle orzecznictwa sądowego w tym zakresie należy stwierdzić, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 5417). Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest swoje stanowisko w sposób przekonujący uzasadnić (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). W tym miejscu należy stwierdzić również, że brak w oświadczeniu świadka konkretnej daty pobytu w obozie przesiedleńczym nie zwalniało organu od konieczności jej ustalenia. Nie można dyskwalifikować wartości złożonego przez świadka oświadczenia z powodu braku wskazania w nim daty pobytu w obozie przesiedleńczym. Tym bardziej, że wskazanym przez stronę świadkom decyzją z dnia [...] oraz z dnia [...] przyznano uprawnienia kombatanckie. We wskazanych decyzjach wyraźnie jest określony miesiąc maj 1940 r., w której to dacie świadkowie przebywali w obozie przesiedleńczym w Ł. Wprawdzie decyzje te zostały załączone dopiero przez stronę do wniesionej skargi, należy jednak wskazać że decyzje te były w posiadaniu Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i fakt ten można było ustalić w postępowaniu, tym bardziej, że z akt niniejszej sprawy wynika, że wskazani świadkowie otrzymali uprawnienia kombatanckie właśnie z tego tytułu. Okoliczności potwierdzone przez świadków mogą stanowić podstawę do uznania pobytu skarżącej w obozie przesiedleńczym, mimo braku dowodu z dokumentów, iż z wsi Ś. nie było deportacji. Sama bowiem skarżąca oświadcza, iż z wsi tej deportowano wyłącznie jej rodzinę. Abstrahując od powyższych rozważań należy także wskazać, iż uznane za oświadczenia świadków pisma Z.M. i W.G. stanowią w istocie jedynie dokumenty prywatne, a załączone do nich poświadczenia czynności notarialnej stanowią jedynie dowód autentyczności podpisów autorów pod wskazanymi dokumentami, w żadnym razie nie czynią zaś powyższych pism dokumentami urzędowymi. Mając wątpliwości co do prawdziwości wskazanych przez świadków okoliczności, organ prowadzący postępowanie winien przesłuchać w charakterze świadków wskazane przez skarżącą osoby, tym bardziej, że zachodziły rozbieżności co do czasu przebywania skarżącej oraz jej świadków w obozie w Ł., i zgodnie z art. 67 § 1 oraz § 2 pkt 2 K.p.a. sporządzić zwięzły protokół z powyższej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy organ uznał przedstawione okoliczności za niewystarczająco udokumentowane, powinien był dla wyjaśnienia spornych faktów przesłuchać nie tylko wskazanych przez I.Z. świadków, ale także zgodnie z dyspozycją art. 86 i 87 K.p.a. przesłuchać stronę, ewentualnie zlecić w ramach pomocy prawnej przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego odpowiedniemu organowi lub pracownikowi. Wprawdzie stosownie do art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie zainteresowanej, jednakże nie zwalnia to organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) (vide: wyrok NSA w Warszawie, V SA 145/02, LEX nr 149683). W tym miejscu należy dodatkowo zaznaczyć, że również w myśl art. 22 ust. 1 ustawy z 1991 r. o kombatantach, o spełnieniu warunków stanowiących podstawę uprawnień kombatanckich i o ich przyznaniu uprawnionemu orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Rekomendacja natomiast jest jednym z dowodów na okoliczność tego rodzaju działalności (represji), podlegającym ocenie przez organ orzekający z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) i brak rekomendacji nie wyklucza automatycznie przyznania uprawnień, tak jak przedstawienie rekomendacji nie przesądza samo przez się o przyznaniu uprawnień. Nieprzedstawienie przez stronę rekomendacji nie może być kwalifikowane jako brak formany w rozumieniu art. 64 § 2 kpa (vide: wyrok NSA w Warszawie, V SA 1786/99, LEX nr 49296). Reasumując w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji bezpodstawnie odmówił mocy dowodowej oświadczeniom wskazanych świadków. Organ prowadzący postępowanie w sprawie naruszył tym samym zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. Opisana sytuacja procesowa stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć znaczący wpływ na wydane rozstrzygnięcie i powoduje, iż zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.