II SA/Łd 664/18

Dnia 16 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Dyrektora Zarządu A w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu A w P. na rzecz strony skarżącej Gminy K. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. Decyzją z [...], nr [...], Dyrektor A w P., na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5 ustawy i art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566) – zwanej dalej: "Prawem wodnym" – oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) – powoływanego jako: "rozporządzenie" – oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – określiło dla Gminy K. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018. r. opłatę stałą w wysokości 1267,00 zł za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w K. do rzeki K. Organ wyjaśnił, że 30 marca 2018 r. A w P. (dalej jako: "A w P."), na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne ustaliło, w formie informacji rocznej, dla Gminy K., za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1267,00 zł, za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w K. do rzeki K. Jednocześnie A w P. w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek A (dalej jako: "A") w czterech kwartalnych ratach. Powołana informacja roczna została doręczona do Urzędu Gminy K. w 9 kwietnia 2018 r. Gmina K. złożyła reklamację, w zakresie ustalonej opłaty za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w K. do rzeki K., ustaloną w powołanej informacji rocznej. Gmina K. podniosła, że brak podstaw do naliczenia opłaty, gdyż gmina nie zakończyła budowy przedmiotowej oczyszczalni. A w P. nie uznało reklamacji Gminy K. podnosząc, że informacja o ustaleniu rocznej opłaty stałej za usługi wodne obliczana jest na podstawie decyzji wodnoprawnej z [...] października 2014 r., znak: [...], wydanej przez Starostę [...]. Pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało na czas określony: 10 lat od daty wydania decyzji. Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, iż podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia ścieków adresata pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Z przepisu art. 271 ust. 5 Prawo wodne wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składowa wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. Okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego bądź do ich realizacji jeszcze nie przystąpił jest nieistotne dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez podmiot, który legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym. Fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokości, nie zaś opłaty stałej którą ponosi się w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Następnie organ wskazał, że Gmina K. korzysta z usługi wodnej na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w K. do rzeki K. w ilości Qmax=50,0 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora A w P. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 1267,00 zł, za wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w K. do rzeki K., albowiem reklamacja Gminy K. nie została uznana przez A w P.. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor A dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 rozporządzenia. Opłata za odprowadzanie ścieków została zatem określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 50 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,013888889 m3/s. Na ostateczną decyzję Dyrektora A w P. skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina K., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na skutek błędnej wykładni. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...] października 2014 r. Starosta [...] wydał Gminie K. pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki K. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego było jednym z niezbędnych warunków do uzyskania pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków w miejscowości K. 8 maja 2017 r. po wyłonieniu wykonawcy Gmina zawarła z nim umowę na budowę oczyszczalni ścieków w miejscowości K. wraz z infrastrukturą techniczną. Zgodnie z zawartą umową realizacja zamówienia nastąpi z dniem 15 grudnia 2018 r. Następnie skarżąca, odwołując się do treści art. 271 § 5 Prawa wodnego podkreśliła, że przepis ten określa 3 elementy, które stanowią o wysokości opłaty stałej: 1. jednostkowa stawka opłaty określona w § 10 rozporządzenia; 2. maksymalna ilość ścieków określona w pozwoleniu na szczególne korzystanie wód - pozwoleniu wodnoprawnym; 3. czas wyrażony w dniach. Wyliczając opłatę stałą organ przyjął, że trzeci element wzoru to czas obowiązywania pozwolenia w 2018 r., czyli 365 dni. W ocenie skarżącej, czas wyrażony w dniach to czas (ilość dni w roku), w którym skarżąca odprowadza oczyszczone ścieki do wód, a więc korzysta z odpłatnej usługi świadczonej przez A. Zgodnie z umową o wykonie obiektu oczyszczalni korzystanie rozpocznie najwcześniej 15 grudnia 2018 r. jeżeli zostaną zachowane warunki umowy. Tak więc odpłatna usługa może być świadczona przez okres 16 dni w 2018 r. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, które to naruszenie spowodowało w wydanej decyzji obciążenie skarżącej za 2018 r. nienależną opłatą stałą, pomimo, że nie korzysta z odpłatnej usługi odprowadzania ścieków do wód. W odpowiedzi na skargę Dyrektor A w P. podkreślił, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia ścieków adresata pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Z przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. Okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego bądź do ich realizacji jeszcze nie przystąpił jest nieistotne dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez podmiot, który legitymuje się aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym. Fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokości, nie zaś opłaty stałej którą ponosi się w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że skarga nie jest zasadna i w związku z tym wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 273 ust. 8 ustawy Prawo wodne od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne, wydawanej w razie nieuwzględnienia reklamacji, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1302) - powoływanej dalej jako p.p.s.a. - sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, ponieważ narusza ona prawo w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają A oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s (art. 271 ust. 5 Prawa wodnego). Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się jednak nie tyle do kwestii wysokości naliczonej opłaty, co do zasadności jej naliczenia w ogóle, w sytuacji gdy gminna oczyszczalnia ścieków nie funkcjonuje, albowiem nie została jeszcze zrealizowana. Skarżąca podniosła bowiem, że inwestycja, dla której funkcjonowania wydano wskazane pozwolenie wodnoprawne, tj. oczyszczalnia ścieków, nie została jeszcze wybudowana. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego było jednym z niezbędnych warunków do uzyskania pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków w miejscowości K. Natomiast zgodnie z zawartą umową między gminą a wykonawcą realizacja zamówienia nastąpi dopiero z dniem 15 grudnia 2018 r. Z kolei organ administracji, nie kwestionując twierdzeń skarżącej o braku zrealizowania oczyszczalni ścieków, uzasadnił swoje stanowisko tym, że opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód powiązana jest wyłącznie z możliwością zrzutu ścieków, wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego, bez względu na to, czy adresat tego pozwolenia ma faktyczną możliwość odprowadzania ścieków do wód, czy też nie. Organ przyjął, że samo posiadanie przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego z [...] października 2014 r., znak: [...], wydanego przez Starostę [...], nienależnie od tego, że gminna oczyszczalnia ścieków nie została jeszcze zrealizowana, upoważnia do naliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne sprawy stwierdzić należy, że analiza treści art. 271 ust. 5 Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód ustala się tylko w przypadku faktycznego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a nie za samą możliwość ich wprowadzania stosownie do zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Świadczy o tym użycie w jego treści zwrotu "za wprowadzanie". Taki zapis powinien być odczytywany w ten sposób, że tylko faktyczne wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi rodzi obowiązek ponoszenia stosownych opłat. Wbrew wywodom organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych z gminnej oczyszczalni ścieków do wód, skoro ta nie została jeszcze wybudowana. Wynik przedstawionej wyżej wykładni gramatycznej znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne) i służy niewątpliwie ochronie środowiska. Jest instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne., gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach o bardzo zbliżonym stanie faktycznym, o ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty. Skoro zatem opłatę stałą można określić za usługę wykonywaną, na co wskazują użyte w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji zwroty "za wprowadzenie", a to wprowadzenie nie ma miejsca, to określenie opłaty stałej nastąpiło z naruszeniem polegającym na błędnej wykładni i nieprawidłowym zastosowaniu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, co miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną wyrażoną przez sąd w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ będzie zobowiązany uwzględnić wyjaśnienia skarżącej, co do przewidywanej daty uruchomienia gminnej oczyszczalni ścieków i rozpoczęcia przez nią faktycznego korzystania z usług wodnych i dopiero od tej daty ustalić dla skarżącej ewentualną opłatę stałą za wprowadzanie oczyszczonych ścieków do wód za rok 2018. k.ż.