II SA/Łd 665/20

Dnia 17 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 roku sprawy ze skargi K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przebudowy związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - po rozpatrzeniu zażalenia K.S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...], którym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania na żądanie K.S. z 28 lutego 2020 r. dotyczące przebudowy związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo - produkcyjny z częścią socjalną i biurową, usytuowanego na działce nr ewid. 155, położonej w J., gm. Z., należącego do A Sp. z o.o. Sp.k. - uchylił w całości ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że pismem z 23 października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ł. Wydziału Architektoniczno-Budowlanego, z zapytaniem, czy decyzja Starosty [...] dotycząca sprzeciwu do zawiadomienia złożonego przez firmę A Sp. z o.o. Sp.k., o zamierzonej zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo - produkcyjny z częścią socjalno-biurową, usytuowanego na działce nr ewid, 155, położonej w J., posiada przymiot ostateczności. Nadto, w ww. piśmie zawarto zapytanie, czy ww. firma złożyła ponownie zawiadomienie o zamierzonej zmianie sposobu użytkowania ww. budynku bądź czy złożyła wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 71 ust. 6 ustawy Prawi budowlane. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 28 października 2019 r. Dyrektor Wydziału Architektoniczno-Budowlanego w Starostwie Powiatowym w Ł. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wnosząca sprzeciw do zawiadomienia złożonego przez firmę A Sp. z o.o. Sp.k., o zamierzonej zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo - produkcyjny z częścią socjalno-biurową, usytuowanego na działce nr ewid. 155, położonej w J., stała się ostateczna 15 kwietnia 2019 r. Nadto, poinformowano, że ww. firma nie złożyła zawiadomienia o zamierzonej zmianie sposobu użytkowania ww. budynku i nie złożyła, wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę o której mowa w art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Pismem z 6 lutego 2020 r. Inspektor Wydziału Architektoniczno-Budowlanego w Starostwie Powiatowym w Ł. działający z upoważnienia Starosty [...] poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że 9 grudnia 2019 r. firma A Sp. z o.o. Sp. k. złożyła zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego zlokalizowanego działce o nr ewid. 155 położonej w miejscowości J., gm. Z. na budynek magazynowo - produkcyjno - biurowy. Poinformowano, również, iż aktualnie postępowanie jest w toku i nie zapadło jeszcze rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie. Pismem z 25 lutego 2020 r. Inspektor Wydziału Architektoniczno-Budowlanego w Starostwie Powiatowym w Ł. działający z upoważnienia Starosty [...] poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że sprawa dotycząca zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego zlokalizowanego na działce nr ewid. 155 w J. nr 108 gm. Z. na budynek magazynowo-produkcyjno-biurowy, została zakończona wniesieniem sprzeciwu w drodze decyzji. Nadto, poinformowano również, że w toku prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie, organ architektoniczno-budowlany powziął informacje o dokonaniu przez inwestora szeregu samowoli budowlanych w ww. obiekcie oraz na przyległym terenie. Informacje te przekazane zostały organowi bezpośrednio przez wnioskodawcę i projektanta w dostarczonej do organu dokumentacji oraz w pisemnych wyjaśnieniach do wydanego postanowienia. Poszczególne roboty budowlane przeprowadzone w warunkach samowoli budowlanej dokonane zostały zarówno jako wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę (przebudowa przegród zewnętrznych) jak i wbrew decyzji znak: [...] z [...] czerwca 2019 r. wnoszącej sprzeciw do planowanych robót (zewnętrznie zbiorniki na nieczystości ciekłe). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził 27 lutego 2020 r. oględziny budynku magazynowego usytuowanego na działce nr ewid. 155 położonej w J., gm. Z., celem sprawdzenia jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Pismem z 28 lutego 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy z częścią socjalno-biurową, usytuowanego na działce nr ewid. 155, położnej w J., gm. Z.. W dniu 2 marca 2020 r. Państwo K. i H. S. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pismo z 28 lutego 2020 r., którym wnieśli o - wszczęcie na mocy art. 61 § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych prowadzonych w budynku magazynowym w związku ze zmianą sposobu użytkowania na produkcyjno-magazynowy z częścią socjalną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pismem z 9 marca 2020 r. wezwał Państwa K. i H. S. do uzupełnienia braku formalnego wniesionego pisma z 28 lutego 2020 r. w zakresie podpisów osób wnoszących pismo. W dniu 24 marca 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo Pani K.S. z dnia 18.03.2020 r., prawidłowo podpisane przez Panią K.S., w którym wniesiono ponownie o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 Kpa, stosownie do art. 9 Kpa i art. 10 Kpa dotyczącego przebudowy związanej ze zmianą sposobu użytkowania z budynku magazynowego na budynek magazynowo - produkcyjny z częścią socjalną i biurową, usytuowanego na działce nr ewid. 155, położnej w J., gm. Z.. W dniu 24 marca 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło również pismo H. S. z 18 marca 2020 r., które zostało podpisane przez K.S. z dopiskiem "z up." bez załączenia pełnomocnictwa do reprezentowania H. S. W związku z tym, że H.S. nie usunął braku formalnego stosownie do wezwania organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego z9 marca 2020 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostawił podanie H. S. z 28 lutego 2020 r. uzupełnione pismem z 18 marca 2020 r. bez rozpoznania. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał opisane na wstępie postanowienie. W zażaleniu na powyższe postanowienie organu I instancji K.S. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i odmówienie mi przymiotu strony co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedmiotowego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy ustalenie to jest obarczone błędem bowiem powinnam być uznana w świetle przedstawionych okoliczności zarówno prawnych jak i faktycznych za stronę postępowania, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art.183 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niepowiadomienie prokuratora mimo prawnego obowiązku jaki ww. przepis nakłada na organ administracji publicznej, który to obowiązek w realiach rozpatrywanej sprawy był jak najbardziej zasadny. Nadto K.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uznanie jej za stronę przedmiotowego postępowania i nakazanie organowi I instancji do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Zgłosiła także wniosek o rzetelne zbadanie całości akt administracyjnych, zwłaszcza daty potwierdzenia nadania zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu A Sp. z o.o. Sp. k. z 28 lutego 2020 r. i zobowiązała Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do niezwłocznego powiadomienia organów ścigana w trybie art. 304 § 1 i § 2 k.p.k. o rażącym zaniedbaniu obowiązków przez funkcjonariusza publicznego Z.W., polegającym na niewszczynaniu przez ponad 2 lata właściwego postępowania z urzędu, pomimo że o konieczności wszczęcia wiedziała już co najmniej od 12 grudnia 2017 r. Następnie organ II instancji wyjaśnił zasady odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. i stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że K.S. ma zapewne interes faktyczny w przedmiotowej sprawie, nie wykazała się jednak interesem prawnym, nie posiada zatem przymiotu strony, zgodnie z art. 28 k.p.a. Ponadto, za odmową wszczęcia postępowania na żądanie K.S. przemawia nie tylko fakt, że żądanie to nie pochodzi od strony, ale również przemawiają za tym inne uzasadnione przyczyny, tj. postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. budynku zostało już wszczęte i postępowania takiego nie wszczyna się na żądanie strony, lecz z urzędu. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. ocena statusu prawnego K.S., jako strony postępowania administracyjnego, przesądzająca o jego braku jest przedwczesna. Organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności od organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny istnieje wówczas, gdy zachodzi korelacja między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną danego podmiotu prawa. Konkretne rozstrzygnięcie ma bezpośredni lub pośredni wpływ na sytuację prawną określonego podmiotu. Odmiennie sytuacja kształtuje się przy interesie faktycznym, czyli sytuacji, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wykazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do roszczenia i uprawniałby go do żądania wykonania przez organ określonych czynności. Organ wyjaśnił, że generalna zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach - dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie Prawo budowlane, w której wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają takie odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Tak ustawodawca uczynił przykładowo w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane regulując status stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Podobnie ustawodawca postąpił w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który obecnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Wskazane przepisy Prawa budowlanego wprowadziły ograniczenie postanowień art. 28 k.p.a., tj. zawęziły krąg stron postępowania. A zatem, przepisy art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane są lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w ściśle określonych postępowaniach został zakreślony przez ustawodawcę krąg stron w tych postępowaniach. W przypadku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego brak jest podobnego przepisu, a więc przepisu ustawy Prawo budowlane, który ograniczałby stosowanie art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 (podobnie jak i art. 59 ust. 7) ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten reguluje wyłącznie kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jednoznacznie stanowiąc, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy organ II instancji wskazał, że organ I instancji prowadzi postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy z częścią socjalno-biurowa, usytuowanego na działce nr ewid. 155, położnej w J. gm. Z., a zatem strony postępowania powinny zostać ustalone stosownie do art. 28 k.p.a. W aktach przedmiotowej sprawy natomiast brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. próbował ustalić strony przedmiotowego postępowania, organ I instancji zaniechał ustalenia chociażby właścicieli działek sąsiednich w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Zauważyć również należy, że zawiadomienie organu I instancji z dnia 28 lutego 2020 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy z częścią socjalno-biurowa, usytuowanego na działce nr ewid. 155, położnej w J., gm. Z. zostało wysłane wyłącznie do firmy A Sp. z o.o. Sp.k. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzieli stanowisko skarżącej, która w zażaleniu podniosła, że organ powiatowy bez dokładnego zbadania sprawy przyjął, że K.S. nie posiada przymiotu strony. Skarżąca wskazała, że okoliczności wyraźnie wskazane w jej piśmie z 18 marca 2020 r. uzasadniały przyznanie jej statusu strony w tym postępowaniu, bowiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z., który został zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy w Z. nr [...] z 4 marca 1993 r. istniejący punkt skupu zbóż w J., w przedmiocie warunków zagospodarowania terenu określono jak w pozycji A 26 P, UR - w których to warunkach zapisano wytyczne, że domy maja być usytuowane (nie bliżej niż 50 metrów od inwestycji, vide strona 8 planu oznaczenie A9 RUP). W planie wskazano, że zabudowa mieszkaniowa powinna być przy inwestycjach przemysłowych w odległości 50 metrów od granicy działki. W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy właściciele bądź współwłaściciele przydomowych gospodarstw oraz właściciele bądź współwłaściciele budynków mieszkalnych na działkach pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr 155 należą obiektywnie do kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. Wobec tych ustaleń inwestycja A Sp. z o.o. Sp. k. jest zdyskwalifikowana z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego materialnego. Z powyższych przyczyn organ zażaleniowy uznał, że postanowienie organu I instancji zostało wydane przedwcześnie, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. winien usunąć braki postępowania wyjaśniającego, co do istnienia bądź nieistnienia okoliczności określających status K.S. jako strony postępowania. Organ II instancji podkreślił również fakt, że w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania w/w budynku zostało już wszczęte i postępowania takiego nie wszczyna się na żądanie strony, lecz z urzędu. Zasadnym jest w tym miejscu przywołanie za skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt: II SAB/Bk 94/17, w którym wskazano, że przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące kwestie samowoli budowlanej nie wskazują jednoznacznie, czy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczyna się z urzędu czy na wniosek. Ograniczenie zatem w takiej sytuacji - jak to uczynił organ - możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie do zasady oficjalności, pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 1 k.p.a. Jeśli bowiem ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 k.p.a., czyli obydwa sposoby wszczęcia postępowania są dopuszczalne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Ł. wyjaśnił, iż wszczęcie przez organ I instancji z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy z częścią socjalno-biurową, usytuowanego na działce nr ewid. 155, położnej w J., gm. Z., nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania. Przechodząc zaś do zawartej przez skarżącą prośby o zbadanie daty nadania zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu z 28 lutego 2020 r., tutejszy organ wyjaśnił, że ww. pismo zostało nadane w placówce pocztowej 4 marca 2020 r., a odebrane przez adresata 10 marca 2020 r. Niemniej wskazano, że oględziny przedmiotowej nieruchomości miały miejsce 27 lutego 2020 r., zaś pierwsze pismo Państwa K. i H.S. z 28 lutego 2020 r. wpłynęło do organu I instancji 2 marca 2020 r. (wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku). Odnosząc się zaś do zawartego w zażaleniu żądania niezwłocznego powiadomienia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do organów ścigana w trybie art. 304 § 1 i § 2 k.p.k. o rażącym zaniedbaniu obowiązków przez funkcjonariusza publicznego Z.W., polegającym na niewszczynaniu przez ponad 2 lata właściwego postępowania z urzędu i poinformowania skarżącej o złożonym zawiadomieniu i przesłaniu kopii w celu złożenia zeznań jako osoba pokrzywdzona, organ II instancji wyjaśnił, że jeśli w ocenie skarżącej doszło do popełnienia przestępstwa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i dysponuje dowodami potwierdzającymi takie twierdzenie może o tym fakcie bezpośrednio powiadomić odpowiednie organy ścigania, bowiem polskie prawo przewiduje, że każdy, kto dowie się o przestępstwie, ma obowiązek powiadomić o tym fakcie policję, prokuratora albo inny organ, który jest upoważniony do ścigania przestępstw albo prowadzenia postępowania przygotowawczego o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu. Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności organ II instancji stwierdził, że należało, korzystając z kompetencji ustawowych przyznanych mocą normy art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylić w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła K.S.. W ocenie skarżącej [...]WINB w Ł. nie odniósł się w postanowieniu do niedopełnienia obowiązków przez Z.W. - pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nie powiadamiając stosownych organów ścigania w tym zakresie. Ponadto nie zajął stanowiska jakże ważnego dla ochrony życia mieszkańców oraz jej w zakresie niedopełnienia obowiązków przez inwestora wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane. Skarżąca dodała, że jawność matactwa Prokuratury oraz pozostałych organów ścigania, a także świadoma i celowa indolencja urzędników na korzyść inwestora zwiększa skuteczność jej wygranej oraz gwarantuje poczucie bezpieczeństwa. Zastraszanie, nękanie jej osoby oraz innych mieszkańców, bierność organów ścigania w tym zakresie uzewnętrznia obraz upolitycznienia przedmiotowej inwestycji - zakładu chemicznego na szerszą skalę niż lokalna inwestycja, co wykazała w 2018 roku w konstatacji A.B. W dalszej części skargi K.S. opisała okoliczności wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroków z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 925/18, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji znajdującej się na działce nr 155 w J. gminie Z., powiat [...] realizowanej przez A Sp. z o.o. Sp. K. oraz 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 891/18 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją stwierdzającą brak potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżąca ponownie wskazała, że ówczesny inspektor wojewódzki - I.P. - w piśmie z 9 stycznia 2018 r., nabyła z urzędu informację wynikającą z akt administracyjnych załączonych przez Z.W. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z [...] r., znak: [...], postępowaniu administracyjnym, którą to decyzją umorzono w całości postępowanie administracyjne wszczęte 5 czerwca 2017 r. z urzędu w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku produkcyjno- magazynowym, usytuowanym na działce nr ewid. 155 położonej w J., gmina Z.. Tym sam już od stycznia 2018 r. I.P. wiedziała, jakie postępowanie należy wszcząć, tj.: w przedmiocie "robót budowlanych prowadzonych w budynku magazynowym w związku ze zmianą sposobu użytkowania na produkcyjno-magazynowy z częścią socjalną i biurową.". I.P. nie uczyniła nic, aby nakazać Z. W. wszcząć z urzędu właściwe postępowanie administracyjne. Zatem zaniedbała swoich obowiązków. Natomiast J.K. nie podejmuje stosownych czynności do powiadomienia organów ścigania, nabywając wiedzę o niedopełnieniu obowiązków przez swoich poprzedników wskazujących o czyn wynikający z art. 231 § 1 k.k. Reasumując skarżąca uznała, że skarga jest w pełni zasadna, konieczna i ma usprawiedliwione podstawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwana dalej: "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - bez wyznaczania rozprawy. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo - produkcyjny z częścią socjalną i biurową, usytuowanego na działce nr ewid. 155, położonej w J., gm. Z., należącego do A Sp. z o.o. Sp.k. W rozumieniu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., który stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przywołanego unormowania, ugruntował się pogląd, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Rozstrzygnięcie kasacyjne jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ono stosunku materialnoprawnego. Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 573/14 – Lex nr 1635086 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12 – Lex nr 1575600 i z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12 – Lex nr 1495262). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadnia - w ocenie sądu - konkluzję o podjęciu zaskarżonego postanowienia z poszanowaniem art. 138 § 2 k.p.a., czemu zresztą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dał wyraz w obszernym uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodzić się w pełni trzeba ze stanowiskiem organu zażaleniowego, że organ I instancji orzekając o odmowie wszczęcia postępowania naruszył dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a., bowiem bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przyjął, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy z częścią socjalno-biurowa, usytuowanego na działce nr ewid. 155, położnej w J., gm. Z.. Zgodnie z treścią art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – podmiotowa i przedmiotowa. Przesłanką podmiotową jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Jednakże, jak trafnie wywiódł organ II instancji, inwestor jest jedyną stroną postępowania, ale tylko w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu. Natomiast w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obowiązuje ustalenie stron postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Zatem skoro inwestor przystąpił do zmiany użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia (połączonego z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych) to organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy ta samowolna zmiana sposobu użytkowania może mieć wpływ na naruszenie interesów osób trzecich, w tym skarżącej. Oczywiście interes prawny skarżącej nie jest jeszcze przesądzony więc być może skarżąca nadal nie będzie uznana za stronę postępowania. Przesłanką przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. W tym miejscu zauważyć należy, że postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zostało wszczęte przez organ z urzędu 28 lutego 2020 r., tj. zanim wpłynął do organu wniosek skarżącej w tym samym przedmiocie. Stosownie natomiast do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Dlatego wszczęcie postępowania na wniosek strony jest już niemożliwe. Jednak w chwili składania wniosku skarżąca o tym fakcie nie wiedziała. Dlatego organ powinien w tej sytuacji poinformować skarżącą, że postępowanie, którego wszczęcia zażądała zostało już wszczęte z urzędu. Jednocześnie powinien wezwać skarżącą do wyjaśnienia, czy wobec wszczęcia postępowania z urzędu jej wniosek z 28 lutego 2020 r. (data wpływu do organu 2 marca 2020 r.) potraktować jako wniosek o uznanie jej za stronę postępowania toczącego się z urzędu i jednocześnie wezwać ją do wykazania interesu prawnego lub obowiązku, z którego wywodzi swój udział tym postępowaniu. Następnie organ powinien przeprowadzić czynności mające na celu wyjaśnienie, czy skarżącej przysługuje interes prawny i w zależności od poczynionych ustaleń albo uznać ją za stronę postępowania, o którym mowa, albo poinformować ją o tym, że nie przysługuje jej status strony w tym postępowaniu. Jeżeli natomiast skarżąca nadal będzie domagała się rozpatrzenia jej wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, to dopiero wówczas organ będzie uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Zasadne było zatem uchylenie postanowienia organu I instancji, bowiem jak słusznie zauważył organ II instancji, zawiadomienie organu I instancji z 28 lutego 2020 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy z częścią socjalno-biurowa, usytuowanego na działce nr ewid. 155, położnej w J., gm. Z. zostało wysłane wyłącznie do firmy A Sp. z o.o. Sp.k. Zatem organ I instancji z góry wykluczył udział innych podmiotów w tym postępowaniu. Natomiast odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej organ I instancji uniemożliwił jej bez jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego uczestniczenie w postępowaniu, którego wynik być może będzie oddziaływał na jej interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Naruszył tym samym podstawową zasadę postępowania wyrażoną w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym miejscu należy również stanowczo podkreślić, że czynności mające na celu ustalenie, czy skarżącej przysługuje interes prawny w omawianym postępowaniu mogą doprowadzić do wniosku, że nie tylko skarżąca, ale również inne podmioty będą musiałby być przez organ uwzględnione w postępowaniu toczącym się z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem dopuszczania do udziału w postępowaniu na wniosek. Status strony postępowania przysługuje podmiotom bez względu na ich wolę, co wynika z art. 28 k.p.a. Natomiast to do organu należy właściwe określenie kręgu stron postępowania, o czym stanowi m.in. art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze stwierdzić należy, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie odnoszą się do istoty sprawy, lecz do decyzji, wydanych w innych postępowaniach. Odnośnie zarzutów niewyciągnięcia przez organ wyższego stopnia konsekwencji wobec działania pracownika organu I instancji sąd administracyjny nie jest władny do rozstrzygania tego typu spraw. Stosownie do art. 5 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a sądy administracyjne nie są bowiem właściwe ani w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, ani w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Skarżąca nie może także wymuszać na organie administracji zwrócenia się do organów ścigania o wszczęcie odpowiedniego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 183 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Zatem to w wyłącznej gestii organu administracji leży decyzja, czy w danym postępowaniu udział prokuratora jest konieczny. Natomiast, jak słusznie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., nie ma przeszkód, aby to skarżąca sama złożyła w organie ścigania zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza publicznego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, badając legalność zaskarżonego postanowienia nie stwierdził istotnych uchybień przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym zobligowany był oddalić skargę. Z tych powodów Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w wyroku. dc