II SA/Łd 667/19

Dnia 28 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 roku sprawy ze skargi F. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do usunięcia zgromadzonych niesegregowanych odpadów komunalnych 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – adwokat E. S.-K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. II SA/Łd 667/19 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w skrócie: "k.p.a." - oraz art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) - powoływanej jako: "u.p.e.a." - utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. z [...] r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na F. P. grzywny w wysokości 2000 zł w celu przymuszenia do usunięcia niesegregowanych odpadów komunalnych z nieruchomości. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z [...] r., nr [...], Burmistrz S. nakazał F. P. usunięcie odpadów o kodzie 20 03 01, tj. niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Z akt sprawy wynika, że odpady były gromadzone na nieruchomości, od wielu lat. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w części określonej jako pkt 2 rozstrzygnięcia i w tym zakresie, orzekło co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie, tj. w części określonej jako pkt 1 i 3 rozstrzygnięcia, zaskarżona decyzja pozostała w mocy. Kontrola z dnia 5 marca 2019 r. potwierdziła brak wykonania obowiązku. W związku brakiem działań ze strony zobowiązanego 15 marca 2018 r. doręczono mu upomnienie nr [...] z [...] r., nr [...]. Również powyższe działanie nie przyniosło skutku. W zażaleniu na wskazane na wstępie postanowienie organu I instancji zobowiązany wskazał, że stara się uprzątnąć teren, a ponieważ jest w złym stanie zdrowia po wypadku idzie mu to bardzo wolno. Organu II instancji podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że zobowiązany dysponował wystarczającym czasem (uwzględniając dodatkowy czas po upływie wyznaczonego decyzją terminu), aby nawet przy problemach zdrowotnych systematyczne usuwać odpady. Z zażalenia zobowiązanego nie wynika, aby zwracał się do kogokolwiek o pomoc w tym zakresie. Rodzaj odpadów tj. zmieszane odpady komunalne w pełni uzasadnia podjęcie zdecydowanych działań w związku z zagrożeniem zdrowia okolicznych mieszkańców (szczególnie biorąc pod uwagę panujące upały). Dlatego uznano, że najkorzystniejszym będzie pozostawienie zorganizowania usunięcia odpadów zobowiązanemu. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie konieczne było nałożenie grzywny. Zobowiązany posiada już pełną wiedzę na temat konsekwencji swoich działań i nie podejmuje działań związanych z wykonaniem obowiązku. Kolegium wyjaśniło, że grzywna w celu przymuszenia nie spełnia przesłanek kary w znaczeniu sankcji karno-administracyjnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących normach prawa administracyjnego jako konsekwencja popełnienia deliktu karnego. Jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego. Nie jest to z pewnością instytucja prawa karnego. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Organ II instancji wskazał również , że jak wyraźnie wynika z art. 125 § 1 u.p.e.a., że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W przypadku zatem bezzwłocznego wykonania przez zobowiązanego nakazu usunięcia odpadów, obowiązkiem organu egzekucyjnego będzie umorzenie nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Nie chodzi o to żeby zobowiązany uiścił grzywnę w celu przymuszenia, ale o to żeby wykonał nałożony decyzją administracyjną obowiązek. W ocenie Kolegium wysokość grzywny jest adekwatna do okoliczności sprawy (okres niewykonywania obowiązku, rodzaj odpadów i związane z tym zagrożenie dla zdrowia okolicznych mieszkańców) i skutecznie wywrze presję na zobowiązanego. Zdaniem organu odwoławczego nie mają dla przedmiotowej sprawy żadnego znaczenia podnoszone w zażaleniu okoliczności. Natomiast w jego interesie jest jak najszybsze usunięcie odpadów z uwagi na konsekwencje, które mu grożą w myśl art. 293 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 zw zm.). Opłata podwyższona stanowi niezwykle dotkliwą sankcje administracyjną i należy mieć nadzieję, że zagrożenie grzywną w celu przymuszenia będzie na tyle motywujące dla zobowiązanego, że uchroni go przed jeszcze wyższą opłatą podwyższoną. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł F. P. podnosząc, że jest osobą chorą i nie jest w stanie w wyznaczanych terminach porządkować samodzielnie terenu. Mieszka sam, nie ma bliskiej rodziny i nie ma mu kto pomóc. Zgodnie z swoimi możliwościami bezzwłocznie stopniowo uprząta odpady i zobowiązuje się dalej to robić. Skarżący dodał, że jest w trudnej sytuacji finansowej, nie ma żadnych stałych dochodów i nie może pozwolić sobie na wynajęcie kogoś do pomocy w sprzątaniu terenu. Nałożona grzywna jest dla niego wyjątkowo dotkliwa i krzywdząca, nie będzie miał z czego jej zapłacić i prosi o jej umorzenie. W czasie, w którym kontrolowano teren do uprzątnięcia miał wypadek - został potrącony przez samochód - doznał licznych obrażeń, w tym miał rękę i nogę w gipsie, co uniemożliwiało prace. Prosi zatem o dodatkowy czas, gdyż wywiązuje się z narzuconych obowiązków tak jak może. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienia odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu usunięcia niesegregowanych odpadów komunalnych. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi przypomnienie, że instytucja grzywny w celu przymuszenia została uregulowana w rozdziale 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1066 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Nie budzi wątpliwości, gdyż znajduje to potwierdzenie w dokonanych oględzinach, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego decyzją Burmistrz S. z dnia [...] r., nr [...]. Obowiązek ten nie może być w niniejszym postępowaniu podważany. Zgodnie zaś z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r., sygn. II SA/Gl 335/07, CBOSA). Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zaś ponownie będącej podstawą obowiązku, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, gdyż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania. Organ skierował do skarżącego upomnienie nr [...] z dnia [...] r., nr [...]. (doręczone 15 marca 2018 r.), jednak brak wykonania obowiązku musiał wywołać skutek w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego, został wystawiony tytuł wykonawczy i wydano postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem wymogom określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e. Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego wynikającego z przepisów prawa budowlanego, dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast z większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami związanymi z wyłonieniem wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia wyjaśnienia wymaga, że jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 123/18 (CBOSA) z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Innymi słowy, wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Oceniając zatem wysokość nałożonej grzywny w kontekście art. 7 u.p.e.a. należy uznać, że nie może być uznana za nadmiernie dolegliwą. Należy przy tym mieć na uwadze, że celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zmotywowanie zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić o "szczególnej uciążliwości" grzywny, skoro zobowiązany może uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykona decyzję. Stąd też uzasadnione jest, aby grzywna z uwagi na jej wysokość wywołała u zobowiązanego przekonanie, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej "opłacalnym" jest wykonanie obowiązku niż uiszczanie grzywny, tym bardziej, że dalsze unikanie wykonania decyzji może wiązać się z podjęciem kolejnego kroku przez organ, jakim jest orzeczenie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. O ile nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku, to należy zauważyć, że w treści złożonej skargi skarżący podnosi, że stopniowo stara się usuwać odpady. Jednak jak wynika z akt sprawy nie sposób uznać, że skarżący podejmuje działania zmierzające do wykonania decyzji, skoro jedynie "wystawia" drobną część odpadów w ramach ich bieżącego odbioru przez uprawnione podmioty, co nie może być w ocenie Sądu utożsamiane z realizacją obowiązku nałożonego decyzją. Końcowo przypomnienia wymaga, że nałożenie grzywny ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku, nie stanowi zaś "kary" funkcjonującej niezależnie od obowiązku wykonania decyzji. Kolejny raz powtórzyć zatem należy, że stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie zaś z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości. O przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1714 ze zm.). A.B.