II SA/Łd 669/09

Dnia 28 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Wieluniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. A. T. – P. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. Wójt Gminy G. nakazał A. W. – właścicielowi nieruchomości o nr ewid. [...], obręb Ż. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolniczym. Organ ustalił, że w/w nieruchomość ma charakter rolniczy (zabudowa zagrodowa plus rola), lecz A. W. prowadzi na niej produkcje tartaczną – działalność gospodarczą. Doszło zatem do faktycznej zmiany zagospodarowania nieruchomości, które odbiega znacząco od działalności rolniczej i pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem terenu. Wiąże się również z szeregiem niedogodności dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości (hałas, kurz, ruch pojazdów itp.) – państwa S. Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2009r. A. W. zwrócił się o wydanie w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzji w sprawie określenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji pomieszczeń budynku gospodarczego na cele związane z działalnością gospodarczą. Sprawa ta jest przedmiotem odrębnego postępowania. W tej sytuacji zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 3 powołanej ustawy Wójt Gminy G. nakazał stronie przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. W odwołaniu od tej decyzji A. W. zarzucił, iż Wójt Gminy G. oparł się jedynie na dowodach przedstawionych przez B. S. naruszył w sposób rażący zasadę prawdy obiektywnej, gdyż zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego, weryfikującego informacje podane przez B. S. Przyznał jednak, iż prowadzi działalność gospodarczą od dnia 29 sierpnia 2000r., zajmując się produkcją wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa, produkcją wyrobów tartacznych, działalnością usługową z zakresie impregnowania drewna. Miejscem prowadzenia działalności jest jego miejsce zamieszkania – K. 1, [...]. Działalność prowadzi na działce nr [...] zajmując teren o powierzchni 460 m2. Świadczone w ramach tej działalności usługi odbywają się w całości poza budynkami, na które nie uzyskał decyzji o zmianie warunków przeznaczenia. A. W. powołał się również na decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o zmianach w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...], obręb Ż., Gm. G. z dotychczasowych oznaczeń: Ls na Ps, R na B/R, Ps na B/P, PS na R i protokół klasyfikacyjny. Dokumenty te świadczą wg skarżącego o legalnej zmianie sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości. Wskazał, iż decyzja ta znajduje się w posiadaniu organu I instancji Nadto A. W. zarzucił, że organ I instancji nie odniósł się do uwag, zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO w S. z dnia [...], nr [...] czym rażąco naruszył art. 7 – 9 i 107 § 3 K.p.a. Decyzją z [...] uchylono pierwszą decyzję Wójta Gminy G. i nakazano ustalenie kręgu stron postępowania, przeprowadzenie postępowania dowodowego, wyjaśnienie charakteru prowadzonej na nieruchomości działalności. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO podniosło, iż postępowanie w sprawie działań A. W. na nieruchomości we wsi Ż. (K.) toczy się od dawna, w jego toku sąsiad B. S. złożył zażalenie do Kolegium na bezczynność Wójta Gminy G. W zażaleniu tym B. S. wnosił o nakazanie likwidacji produkcji tartacznej prowadzonej przez właściciela sąsiedniej nieruchomości A. W. jako niezgodnej m.in. z rolniczym przeznaczeniem terenu. Organ wskazał, iż postępowanie niniejsze zainicjowane zostało wnioskiem Prokuratora Rejonowego w W. z dnia 19 czerwca 2008r. o wszczęcie postępowania w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym i zgłosił swój udział w tym postępowaniu. Z wniosku tego wynikało, że Prokuratura Rejonowa prowadziła postępowanie [...] i ujawniła okoliczności świadczące o działalności gospodarczej A. W. na działce nr 9 Ż. (aktualna nazwa K.). Charakter sąsiedniej zabudowy wskazuje, iż jest ona położona na obszarze zabudowy zagrodowej, co potwierdza również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...] w miejscowości Ż. oraz nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego z 1993r. W ocenie organu odwoławczego wykazano w stopniu wystarczającym, że A. W. prowadząc na działce nr [...] obręb Ż. produkcję tartaczną i obróbkę drewna – faktycznie zmienił w sposób nielegalny jej funkcję z rolniczej na produkcyjną i usługową. Według art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Celem wydania na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy decyzji jest zaprzestanie działania sprzecznego z dotychczasowym przeznaczeniem terenu W skardze do WSA w Łodzi A. W. wniósł o uchylenie decyzji SKO w S. z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8 i 10 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż o fakcie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Prokuratora Rejonowego w W. dowiedział się z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i nie jest mu znany materiał dowodowy zebrany przez Prokuraturę Rejonową w W. Przed wydaniem decyzji SKO powinno stosownie do art. 140 k.p.a. zastosować art. 10 k.p.a. § 1 in fine k.p.a. i przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, tym bardziej, że w odwołaniu zarzucał naruszenie art. 7 k.p.a. Skarżący podniósł także, iż żaden z organów nie przeprowadził oględzin by móc ocenić, czy zarzuty B. S. są zasadne, zaś Wójt Gminy G. oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez B. S. z 2004r., która nie odzwierciedla stanu aktualnego. Powołał się na szereg dokumentów, w tym na decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o zmianie użytków rolnych, której treść jest znana organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Skarżący bowiem podnosi zarzuty ustalenia przez organ okoliczności faktycznych na podstawie jednostronnych dowodów wskazanych przez uczestnika postępowania oraz zarzut naruszenia art. 10 §1 k.p.a. W aktach istotnie brak dowodu skutecznego powiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Zarzut ten jednak o tyle nie jest skuteczny, że skarżący sam w swoich pismach procesowych przyznaje fakt prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na obróbce, impregnacji drewna, usługach ciesielskich i stolarskich na nieruchomości. Pomimo zatem błędu postępowania już z oświadczenia skarżącego wynika, iż to uchybienie niemiało wpływu na wynik postępowania. Postępowanie organów było już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 roku w sprawie IISA/Łd 762/08 oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Decyzją tą (nr [...]) organ uchylił decyzję organu I instancji, którą nakazano A. W. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Sąd podzielił zarzuty organu II instancji, iż w toku postępowania w sposób dowolny ustalono strony postępowania, nie przeprowadzono postępowania dowodowego, powołano się na dokumenty, których w aktach nie ma, nie wyjaśniono, w jaki sposób działalność właściciela pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości. naruszenie art. 10 §1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wójta Gminy G., mocą której nakazano skarżącemu "przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości jako nieruchomości o charakterze rolniczym". Z uzasadnienia rozstrzygnięć wynika, iż na nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym skarżący prowadzi działalność usługową związaną z obróbką drewna. Organy nie ustaliły jednak przeznaczenia gruntu w czasie, zanim skarżący tę działalność rozpoczął, nie wyjaśniły też, czy zarzut zmiany sposobu zagospodarowania dotyczy całej działki [...]. Przede wszystkim jednak nie wskazano sposobu, w jaki ma nastąpić przywrócenie stanu poprzedniego. Nie wiadomo zatem, jakie obowiązki, czynności winien przedsięwziąć skarżący, aby uczynić zadość nakazowi przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Taki brak skonkretyzowania obowiązków ciążących na skarżącym czyni decyzję niewykonalną. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wskazuje, że w jej wykonaniu A. W. ma obowiązek zaprzestania na całej powierzchni działki nr [...] działalności produkcyjnej i usługowej, w tym produkcji tartacznej, obróbki drewna, produkcji wyrobów stolarskich i ciesielskich, działalności usługowej w zakresie impregnacji drewna. Zakazy te jednak nie wynikają z żadnych ustaleń organu, iż tego typu działalność jest prowadzona na działce nr [...]. Ich zakres jest jedynie, jak się zdaje, powtórzeniem sformułowań zawartych w odwołaniu. Co więcej, nie wiadomo, czy zaprzestanie tego typu działalności samo w sobie prowadzi do przywrócenia rolniczego charakteru nieruchomości i powrotu do poprzedniego sposobu zagospodarowania. Nie sposób również ocenić trafności zarzutu skarżącego i ż działalność usługową czy produkcyjną prowadzi jedynie na części spornej nieruchomości, bowiem organy nie dokonały także w tym zakresie żadnych ustaleń. Już te okoliczności skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu decyzji zarówno II jak i I instancji. Ponadto, wbrew zaleceniom zawartym w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku organy nie ustaliły prawidłowo stron postępowania. Jak bowiem wynika z wypisu z rejestru gruntów, właścicielką nieruchomości objętej postępowaniem (działka nr [...]) jest również R. W. Niewątpliwie decyzja wydana w trybie art. 59 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wina dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości. Tymczasem organ, choć w uzasadnieniu decyzji odnotowuje iż R. W. jest współwłaścicielką, nie wyciągnął z tego faktu żadnych wniosków. A przecież zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. strona postępowania jest każdy , czyich interesów prawnych postępowanie dotyczy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji nie odniesiono się również do zarzutu skarżącego, iż przeznaczenie gruntu zostało zmienione decyzją Starosty [...] z dnia [...]. W aktach brak jednak tej decyzji, brak również dowodów, aby organ czy to wzywał skarżącego do jej złożenia czy sam próbował ją załączyć. Bez ustalenia treści decyzji i jej uzasadnienia nie można wykluczyć że miałaby ona znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. W każdym razie nawet odmowę zaliczenia jej poczet materiału dowodowego organ winien był wyjaśnić i uzasadnić. Tymczasem organ w ogóle zdaje się nie zauważać i tej decyzji i wywiedzionego z niej zarzutu, iż przeznaczenie gruntu działki [...] zostało prawnie usankcjonowane. Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu zasad postępowania określonych w art. 7, 77 §1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. i skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ustalić prawidłowo strony postępowania, dokonać ustaleń, o których mowa we wcześniejszej części uzasadnienia a które niezbędne są dla wyczerpującego wyjaśnienia prawy, poddać ocenie materiał dowodowy i umożliwić stronom zapoznanie się z nim oraz wydać decyzję, w której obowiązki jej adresata zostaną określone w sposób nie budzący wątpliwości. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.