II SA/Łd 67/02

Dnia 15 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie : Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą budowlaną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. D. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu zwrotu wpisu od skargi; 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania B. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] udzielającej S. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą budowlaną, zlokalizowanego w P. na działce przy ul. A 10A uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...], Nr [...], S. D. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce położonej w P. przy ul. A 10. Na wniosek B. W. - współwłaścicielki nieruchomości – Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. prowadził postępowanie administracyjne dotyczące wybudowania budynku mieszkalnego przez S. D. niezgodnie z projektem. W wyniku tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...], znak: [...] nakazał S. D. wykonanie robót budowlanych związanych z likwidacją okien w ścianie wschodniej budynku i wykonanie ich w ścianie północnej, zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Pismem z dnia 15 listopada 2000 roku B. W. wystąpiła z wnioskiem o unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwolenie na budowę. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji było przede wszystkim ustalenie, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania-nieruchomością na cele budowlane łącznie z prawem dojazdu przez teren sąsiedniej działki, a także naruszenie przepisów dotyczących usytuowania obiektów na działce. W dniu 19 grudnia 2000 roku S. D. wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta P. udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą budowlaną na nieruchomości przy ulicy A 10A w P.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozstrzygnął wniosek uznając wykonanie decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...], i stwierdzając jednocześnie, iż fakt uznania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę za nieważną utracił swoje znaczenie z uwagi na to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził postępowanie mające na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołała się B. W., której zdaniem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku została wydana w oparciu o nieważną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz w oparciu o wadliwą decyzję organu nadzoru budowlanego. Skarżąca polemizując ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu decyzji, podniosła kwestię naruszenia własności działek o numerach 513 i 516 na skutek realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego oraz naruszenie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w następstwie wydawania pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy wniesione odwołanie uznał za zasadne i wskazał, iż przedmiotem postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. było wyłącznie doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę. Organ ten po stwierdzeniu faktu, że budynek wykonano z odstępstwami od pozwolenia na budowę, polegającymi na zmianie konstrukcji dachu, wykonaniu dodatkowych otworów w ścianie wschodniej budynku i zaniechaniu wykonania części otworów w ścianie północnej, decyzją z dnia [...] nakazał wykonanie okien zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę z dnia [...]. Zmiany powyższe są zmianami istotnymi, o czym świadczy fakt wydania w tej sprawie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Inwestor nie dokonał przeniesienia otworów okiennych, o jakich mowa w powyższej decyzji, lecz uzyskał: 1) opinię Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P., według której dwa okna usytuowane w przedmiotowym budynku, po wymianie szyb na szyby o grubości 7 mm, o odporności ogniowej 30 min., o powierzchni nie przekraczającej 10 procent powierzchni ściany – spełniają wymagania ochrony przeciwpożarowej, 2) zgodę właścicieli działki przy ul. A nr 8 na pozostawienie okien w ścianie wschodniej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego odstąpił od obowiązku egzekwowania własnej decyzji i pismem z dnia [...] stwierdził, że inwestor mimo, iż nie zlikwidował fizycznie otworów okiennych, to jednak doprowadził do likwidacji występujących nieprawidłowości. Zdaniem organu odwoławczego pomimo zmiany swego stanowiska w sprawie otworów okiennych, organ nadzoru budowlanego nie zmienił własnej decyzji z dnia [...] w trybie administracyjnym i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Pismo z dnia 15 grudnia 2000 roku rozstrzyga, bowiem kwestię nieprawidłowo wykonanych otworów okiennych w sposób odmienny niż decyzja z dnia [...], jednakże pismo to nie może być zdaniem organu odwoławczego uznane jako decyzja administracyjna w sprawie, a co za tym idzie jako zakończenie postępowania organu nadzoru budowlanego. W ocenie organu odwoławczego zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, że decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] stwierdzono nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku, dotyczących ochrony prawa własności oraz interesu osób trzecich. W decyzji tej wskazano na nieprawidłowe usytuowanie budynku w projekcie w stosunku do granicy działek od strony wschodniej i południowej. Fakt stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę tworzy nowy stan prawny powodujący konieczność przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego odrębnego postępowania w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Kwestia nieprawidłowego usytuowania budynku od strony południowej nie była uwzględniona w dotychczasowym postępowaniu organu nadzoru budowlanego – brak na ten temat jakichkolwiek ustaleń. Organ odwoławczy konkludując podał, iż w świetle wykazanego wyżej stanu faktycznego zasadny jest zarzut strony wskazujący na wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieistniejące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, co stanowi istotne naruszenie powołanej podstawy prawnej a więc art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o wymagającą weryfikacji decyzję organu nadzoru budowlanego z dnia [...], która nie była respektowana nawet przez wydający ją organ. Okoliczność, ze decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca likwidację części okien w ścianie wschodniej wydana została w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało później unieważnione, stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 par. 1 k.p.a.. W tym stanie faktycznym i prawnym organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na użytkowanie nie miał podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie. Istnieje natomiast podstawa do wydania decyzji odmownej, zgodnie z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego ze względu na konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w zakresie prawidłowości całości inwestycji. Tak więc organ odwoławczy stwierdził, iż należało uchylić zaskarżoną decyzje w całości i odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się zarzutów przedstawionych w kwestii naruszenia własności (współwłasności) strony odwołującej się w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy stwierdził, że kwestia dotycząca własności nieruchomości nie ma zastosowania na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, bowiem organ orzekający w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością (wyrok NSA z dnia 23.08.2000 r. sygn. akt SA/Sz 720/99). Na powyższą decyzję w dniu 10 stycznia 2002 roku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiódł S. D., zaskarżając ową decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego to jest art. 59 Prawa budowlanego oraz art. 6 i 7 k.p.a.. W uzasadnieniu wniesionej skargi podniósł, iż na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] przystąpił do budowy budynku mieszkalnego. W dniu 18 sierpnia 1991 roku zawiadomił Urząd Rejonowy w P. – Oddział Nadzoru Budowlanego o oddaniu obiektu budowlanego do użytku. Następnie dokonana została inwentaryzacja wybudowanego domu, gdzie stwierdzono, iż budynek został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwolenie na budowę. Do tego momentu i kilka lat później nie miało znaczenia dla współwłaścicielki działki przy ul. A 10 A w P., że okna są po stronie wschodniej, a nie po stronie północnej budynku. Zdaniem skarżącego istota problemu w tej sprawie polega na niechęci skarżącej – współwłaścicielki działki w 3/4 do skarżącego – współwłaściciela tejże działki w 1/4. Doprowadziło to, poprzez składane wnioski przez B. W., do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę. Decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę następnie stała się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącego z wypisu księgi wieczystej KW [...] wynika, iż jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. A 10 A w P.. Współwłasność ze skarżącą jest w częściach ułamkowych. Nie był przeprowadzony podział nieruchomości, który odpowiadałby posiadanym częściom ułamkowym. Niezrozumiałe jest zatem dla skarżącego zgłoszone przez organ żądanie przedłożenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane łącznie z prawem dojazdu przez teren sąsiedniej działki. Posiadana przez skarżącego działka, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jest działką budowlaną. Będąc współwłaścicielem w części ułamkowej skarżący uznaje, iż ma prawo dojazdu od strony ulicy A. Zarzut poczyniony w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę wydaje się być chybiony, ponieważ miałby on rację bytu tylko w przypadku wydzielenia geodezyjnego 1/4 z przedmiotowej nieruchomości. Nadto skarżący podniósł, iż w czasie gdy był budowany sporny budynek nie było sprzeciwów współwłaścicielki, dopiero później nastąpił konflikt interesów z uwagi na dobudowany taras do budynku postawionego także na tej działce przez współwłaścicielkę. W zakresie decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie – zdaniem strony skarżącej – odstępstwa od pozwolenia na budowę nie mają charakteru istotnego. Budynek został wzniesiony zgodnie ze sztuką budowlaną, nie zagraża bezpieczeństwu inwestora i jego rodziny, jak i osobom trzecim. Biorąc pod uwagę poczynione odstępstwa wygląd estetyczny budynku zyskał. Sumując skarżący wskazał, iż jako obywatel i petent organów państwowych jest zdezorientowany i czuje się pokrzywdzony tą sytuacją, w jakiej się znalazł. Stwierdził, iż dokonał wszelkich zmian w budynku zgodnie z zaleceniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. doprowadzając obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Niezrozumiałym jest dla niego to, że pomimo przeprowadzenia wszelkich zmian zgodnie z zaleceniami, okazuje się, że poczynione wysiłki i nakłady finansowe okazały się bezcelowe, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku jak i uprzednie decyzje o pozwoleniu na budowę wydane przez urzędy państwowe zostają uchylone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)). Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, aczkolwiek przyczyny owego uchylenia są inne aniżeli wskazane w skardze. Otóż organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie uchylił decyzję organu I instancji, która udzielała pozwolenia inwestorom na użytkowanie budynku mieszkalnego i odmówił udzielenia takiego pozwolenia. Jako podstawę prawną swych działań organ wskazał przepis art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Analizując ów przepis na potrzeby niniejszej sprawy wypada stwierdzić, iż jest to norma przyznająca organowi odwoławczemu kompetencje merytoryczno – reformatoryjne, co oznacza, iż organ II instancji, w następstwie wniesionego odwołania władny jest merytorycznie rozpoznać sprawę i podjąć takie rozstrzygnięcie, które nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Wówczas w ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. (vide B.Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2004, str. 596). Istotnym elementem skorzystania z kompetencji merytoryczno – reformatoryjnej przez organ odwoławczy, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. W tym bowiem zawiera się istota dwuinstancyjności, a więc dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 roku, w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1 poz. 35). Konsekwencją ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest podjęcie przez organ odwoławczy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Natomiast w toku niniejszego postępowania organ II instancji naruszając procesowy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wydał decyzję merytoryczno – reformatoryjną i wbrew rozstrzygnięciu organu I instancji odmówił inwestorom udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Analiza uzasadnienia decyzji odwoławczej wskazuje jednoznacznie, iż organ doszukał się uchybień w postępowaniu przed organem I instancji. Uchybienia te, to w istocie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Kwestie te nie były przedmiotem jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ, który poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu powyższych uchybień w przedłożonym przez organ I instancji materiale dowodowym. Takiego stanu rzeczy niepodobna zaakceptować z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej i ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a.). Zasadą – wynikającą z analizy przepisu art. 138 k.p.a. – jest merytoryczne (w tym również reformatoryjne) rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, ale aby tak mogło być organ ten nie może mieć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i jednocześnie nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 1981 roku, w sprawie II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88) Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszym postępowaniu, na co jednoznacznie wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wypada w tym miejscu podnieść, iż kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia wskazującego na możliwość wydania przez organ odwoławczy merytoryczno – reformatoryjnego rozstrzygnięcia. Organ II instancji odmawiając wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego powołał się na przepis art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, iż właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57, ust. 1 – 4 lub w art. 58. Dalej norma ta stanowi, iż przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Kwestią mającą kapitalne znaczenia jest wskazanie, iż przepis art. 59 ust. 5 nie znajdzie zastosowania w przedmiotowej sprawie na obecnym jej etapie postępowania, bowiem żadna z sytuacji uzasadniających odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie nie ma tutaj zastosowania. Warunkiem udzielenia pozwolenia, zgodnie z ust 1 art. 59 Prawa budowlanego jest między innymi zgodność wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę, natomiast w przedmiotowej sprawie, wobec stwierdzenia nieważności, takiego pozwolenia na budowę nie ma w obrocie prawnym, a tym samym odpadł jedyny element mogący prowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Sytuacja mająca miejsce w niniejszej sprawie, a więc brak pozwolenia na budowę, w następstwie stwierdzenia jego nieważności, uzasadnia raczej wdrożenie postępowania na podstawie art. 51 w związku z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, na co już zwracał uwagę organ II instancji, choć w innym kontekście. Celem takiego postępowania winno być zobowiązanie inwestora do dokonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych czynności do stanu zgodnego z prawem (a nie tylko z nieistniejącym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę). Dopiero wynik takiegoż postępowania stanowić będzie podstawę do rozstrzygnięcia merytorycznego kwestii pozwolenia na użytkowanie. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja te nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.