II SA/Łd 67/17

Dnia 30 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 roku sprawy ze skargi N. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji - aktu własności ziemi oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia N. F., utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany Aktu własności ziemi z dnia [...], nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia na wniosek N. F. postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany aktu własności ziemi z dnia [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że N. F. domaga się "uchylenia lub zmiany decyzji Naczelnika Gminy Powiatu [...] z dnia [...] z uwagi na słuszny interes strony wskazując naruszenie przepisów prawa, przywrócenia władania i prawa własności stronie postępowania nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją". Na mocy powołanego Aktu własności ziemi właścicielami gruntów o powierzchni 21,05 ha, położonych we wsi K., gm. K. stali się J. i W. małż. G. Podstawą prawną spornego aktu własności ziemi były przepisy art. 1, 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), która przewidywała uwłaszczenie na grunty wchodzące w skład gospodarstw rolnych i uregulowanie praw własnościowych do tych gruntów posiadaczy samoistnych. Jednakże ustawa ta, została uchylona przez przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.), której art. 4 przewidywał, że mimo uchylenia ustawy z dnia 26 października 1971 roku, pozostała w mocy nabyta na jej podstawie własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne, a ponadto że rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego przekazuje się sądom. Sięgając do treści art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. nr 107 poz. 464 ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W ocenie organu, nie oznacza to jednak, że wniosek o stwierdzenie nieważności, wniosek o wznowienie postępowania lub wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej, jaką jest Akt własności ziemi nie może być rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i organ nie jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w sprawie takiego wniosku. Organ, do którego wpływa taki wniosek ma obowiązek wydać orzeczenie w postaci postanowienia lub decyzji. W obecnym stanie prawnym nie jest możliwa administracyjna weryfikacja aktów własności ziemi. W zażaleniu na ww. postanowienie N. F. zarzucił nierozpatrzenie wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, zaniechanie zgromadzenia koniecznego materiału dowodowego i niezastosowanie właściwej podstawy prawnej. Z tego powodu autor zażalenia wniósł o uchylenie postanowienia i zwrot sprawy do organu pierwszej instancji z poleceniem wszczęcia żądanego postępowania. Uzasadniając zażalenie N. F. podniósł, że organ pierwszej instancji pominął fakt, iż istotną podstawą rozstrzygnięcia będącego przedmiotem decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] jest nie powołana ustawa lecz sam Akt własności ziemi. Ponadto, roszczenia skarżącego powstały w roku 1975 lub 1981, a wtedy nie obowiązywała ustawa z dnia 10 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie mogła ona zatem ograniczyć w stosunku do niego praw nabytych stosowania obowiązujących wtedy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ poinformował stronę, iż zwrócił się do Sądu Rejonowego w B. o dokumenty sprawy, której przedmiotem były prawa do nieruchomości objętej Aktem własności ziemi. Tymczasem – przed uzyskaniem tych dokumentów, bez analizy akt sprawy, które sam Starosta uznał za istotne dla rozstrzygnięcia – odmówił wszczęcia postępowania. Organ pominął hierarchię przepisów, bowiem żalący wniosek swój oparł na prawach wymienionych w Konstytucji. A organ pierwszej instancji przeciwstawia tym przepisom zwykłe ustawy z 1991 i 1975 roku, a więc z okresu, gdy nie ukształtowały się współczesne podstawy ochrony praw własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż podstawę prawną Aktu własności ziemi stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, które z dniem 26 października 1971 roku uchyliła ustawa z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchylenie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) przekazująca ponadto przedmiotowe sprawy do rozpatrzenia sądom powszechnym. Następnie przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, wyłączył stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, czyli do Aktów własności ziemi. Sięgając do treści art. 61a § 1 i art. 6 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że skoro w obecnym stanie prawnym, żaden organ nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego Aktów własności ziemi, choćby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach skutkowałyby stosowaniem tych trybów, brak jest podstawy prawnej do wszczęcia i prowadzenia postępowania zmierzającego do weryfikacji Aktu własności ziemi kwestionowanego przez N. F. W świetle tego – zdaniem Kolegium – zarzuty N. F. wskazane w zażaleniu nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze do Sądu administracyjnego N. F. zarzucił nie rozpatrzenie wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, zaniechanie zgromadzenia koniecznego materiału dowodowego i nie zastosowanie właściwej podstawy prawnej. Z tego powodu skarżący wniósł o uchylenie postanowienia i zwrot sprawy do organu administracji z poleceniem wszczęcia żądanego przeze mnie postępowania. W motywach skargi jej autor podniósł zarzuty tożsame z zawartymi w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia Aktu własności ziemi. Podstawę prawną tego postanowienia stanowi art. 61a K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania, wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd w pełni podziela stanowisko organów administracji, iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wyłącza możliwość wzruszenia decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku (tj. Aktów własności ziemi) w drodze wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności. Ustawa z dnia 28 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stworzyła prawną możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji tego organu przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Wymieniona ustawa została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W art. 8 § 4 ustawy z 1982 roku stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych wprowadziła cytowana wcześniej ustawa z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która mocą art. 63 ust. 1 dokonała skreślenia przywołanego powyżej art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku. Z kolei w ust. 2 i ust. 3 ustawodawca postanowił, że "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu". Z przedstawionej zatem regulacji wynika, że od dnia jej wejścia w życie, czyli od dnia 1 stycznia 1992 roku, nie ma prawnej możliwości wzruszenia Aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku. Dotyczy to także sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Powyższa regulacja ma na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 roku. Kwestionowany w niniejszym postępowaniu Akt własności ziemi z dnia [...] wydany został przez Naczelnika Powiatu w B. na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 cytowanej wcześniej ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dlatego w sprawie miał zastosowanie art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Uzupełniająco należy podkreślić, że oceną zgodności art. 63 z zasadami państwa prawa, a w szczególności z art. 2 w zw. z art. 45, art. 62 , art. 77 czy art. 78 Konstytucji, zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego artykułu z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 roku, sygn. akt SK 13/99 OTK 2000/1/15 oraz wyrok z dnia 15 maja 2000 roku, sygn. akt SK 29/00, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Trybunał stwierdził, akty własności ziemie przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wskazywał, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania. Wprowadzone w 1991 roku ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony prawa nabytych. W tej sytuacji, postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej – tj. Aktu własności ziemi z dnia [...], nie mogło być skuteczne wszczęte, co poskutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a K.p.a. Tym samym sprawa nie mogła być rozstrzygana merytorycznie. W obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości prowadzenia żądanego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie. W świetle przytoczonych regulacji nie ma znaczenia to czy organ pierwszej instancji podjął działania w celu zebrania materiału dowodowego (zwracając się do sądu z wnioskiem o przesłanie dokumentów), a później wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Hierarchia aktów prawnych – wbrew twierdzeniom skarżącego – w sprawie nie została naruszona. Wreszcie, okoliczność że roszczenia skarżącego powstały w 1975 lub 1981 roku także nie ma znaczenia. Co więcej podkreślić można, że do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 roku skarżący miał prawną możliwość kwestionowania Aktu własności ziemi w odpowiednim trybie. Skarżący w tym terminie tego jednak nie uczynił, a inicjowanie stosownego postępowania pismem z dnia 22 sierpnia 2016 roku – z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku – nie może być prawnie skuteczne. Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości. ms