II SA/Łd 670/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi D. K. i A. K. na decyzję Wojewody[...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz D. K. i A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] roku, który wniósł sprzeciw do zgłoszenia A w sprawie zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków – hal produkcyjnych po byłym SKR na Zakład Gospodarki Odpadami, Przetwórstwa i Recyklingu położonych w miejscowości K. na działkach o nr ewid. 255 i 256/1. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ administracji II instancji podał, że w dniu 9 listopada 2006 roku do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął wniosek A. K. i D. K. (organ administracji błędnie posługuje się imieniem K.) w sprawie zgłoszenia robót budowlanych dotyczących zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczych na hale przetwórstwa i utylizacji odpadów dla potrzeb Zakładu Gospodarki Odpadami na działkach o nr ewid. 255 i 256/1 w miejscowości K. Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. – Dz.U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.), sprawdził przedmiotowe zgłoszenie oraz stwierdził w nim braki i uchybienia. Dlatego, postanowieniem z dnia 23 listopada 2006 roku, nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, określając termin dokonania uzupełnień i pouczając, iż po jego bezskutecznym upływie wniesie sprzeciw. A. K. i D. K. nie wywiązali się z nałożonego obowiązku i wyznaczonym terminie nie uzupełnili złożonego wniosku. Wobec tego Starosta [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, wniósł sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na hale przetwórstwa i utylizacji odpadów dla potrzeb Zakładu Gospodarki Odpadami. Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. A. K. w dniu 19 marca 2007 roku ponownie zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków gospodarczych. W odpowiedzi na wezwanie organu administracji w dniu 30 marca 2007 roku A. K. sprecyzował wniosek o przyjęcie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania hal magazynowych na Zakład Gospodarki Odpadami, Przetwórstwa i Recyklingu. Starosta [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowej inwestycji i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Organ administracji I instancji uznając, że przedmiotowa inwestycja może pogorszyć stan środowiska i warunki zdrowotno-sanitarne, wprowadzić zwiększenie ograniczeń lub uciążliwość dla terenów sąsiednich, nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Okoliczności powyższe ustalono na podstawie decyzji Burmistrza W. z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta [...] stwierdził ponadto, że w aktach sprawy brak jest projektu rozdzielnego systemu kanalizacji deszczowej, pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i ścieków przemysłowych, projektu budowlanego, wentylacji oraz projektu technologicznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A reprezentowany przez A. K. W motywach zaskarżonej decyzji z dnia 20 maja 2007 roku, poza uchybieniami dostrzeżonymi już przez organ I instancji, Wojewoda [...] wskazał, iż załączone do wniosku opracowanie projektowe nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, bowiem jest tylko inwentaryzacją powykonawczą istniejących budynków. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ administracji publicznej II instancji podniósł, że jego autor jedynie wymienił dokumenty, jakie wnioskodawca uzyskał przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Z przedmiotowej decyzji wynika, jakie opracowania projektowe należy wykonać i co powinny one zawierać. Skarżący nie ustosunkował się natomiast w żaden sposób do treści decyzji Starosty [...]. Stwierdzenie odwołującego się, że szczegóły znajdują się w załączonym do akt sprawy raporcie oddziaływania na środowisko jest bezzasadne, ponieważ raport sporządzany jest w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. K. i D. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości oraz wydanie nowej decyzji wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania hal, a ponadto o zasądzenie na ich rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania. Zdaniem skarżących wszystkie dokumenty wymagane prawem budowlanym i związane z ochroną środowiska zostały złożone wraz z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania, postępowanie w sprawie od początku było wadliwie prowadzone, a organy administracji dopuściły się przewlekłości postępowania. Zarzucili także, że nie sprecyzowano, o jakie dokumenty winien być uzupełniony wniosek inwestora. Szczegóły dotyczące zakresu zmian sposobu użytkowania znajdują się w załączonym do akt sprawy raporcie oddziaływania na środowisko i planie zagospodarowania działki. Tam też zostały opisane procesy produkcyjne poszczególnych odpadów. Do wniosku z dnia 19 marca 2007 roku zostały załączone projekty budowlane przedmiotowych hal, projekt budowlany dróg wewnętrznych z uwzględnieniem odprowadzenia wód, instalacji kanalizacyjnej i wodociągowej. W sprawie bezzasadne jest odwoływanie się przez organ I instancji do rzekomego pogarszania się środowiska, warunków zdrowotno-sanitarnych oraz wprowadzania bądź zwiększania ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji uzyskane bowiem zostały wymagane prawem decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] roku i Wojewody [...] dnia [...] roku, którzy uzgodnili środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji, opinia ekologiczna Stowarzyszenia B z dnia [...] roku, postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] roku, decyzja Burmistrza W. z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję Burmistrza Wielunia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..], powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd: jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości albo części; jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, a gdy zachodzą przyczyny określone w k.p.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W art. 156 § 1 pkt 2 ustawodawca, pośród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wymienił wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć decyzję wydaną w sytuacji, w której nie ma przepisu prawnego, umocowującego administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 725). Za rażące naruszenie prawa traktuje się natomiast sytuację, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 roku, sygn. akt V SA 86/92 i 4360466/92, opubl. ONSA 1993/1/23). Dodać w tym miejscu należy, iż wstępnym warunkiem uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązuje niewątpliwy stan prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 roku, sygn. akt V SA 535/94, opubl. ONSA 1995/2/91). Instytucja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego została wyczerpująco uregulowana w art. 71 i 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. – Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Decyzją z dnia [...] roku Starosta [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji nie dostrzegł żadnych uchybień co do podstawy prawnej decyzji. W myśl art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi powyższy przepis nie przewiduje kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie art. 71 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nakazuje stosować odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, to odesłanie to ma charakter zamknięty i niedopuszczalne jest stosowanie przepisów w nim niewymienionych. Odesłanie to uzupełnia postanowienia dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu o regulacje dotyczące sposobu postępowania w przypadku zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. W art. 71 ust. 6 ustawodawca nie przewidział odpowiedniego stosowania ust. 7 art. 30 ustawy – Prawo budowlane, przewidując analogiczne rozwiązanie w art. 71 ust. 5. Wspomniany przepis ar. 30 ust. 7 nie może zatem znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W tym miejscu należy wskazać, iż fakt powołania przez organy administracji publicznej przepisu niewłaściwego w sprawie sam w sobie nie stanowi jeszcze przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika jednakże, by zostały spełnione przesłanki wydania decyzji określone w art. 71 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, a więc przepisie o treści analogicznej do art. 30 ust. 7. Właściwy organ ma prawo wnieść sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, może spowodować niedopuszczalne: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przesłanką wniesienia sprzeciwu był brak w dokumentacji załączonej do zgłoszenia: projektu rozdzielnego systemu kanalizacji deszczowej, pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i ścieków przemysłowych, projektu budowlanego, projektu wentylacji oraz projektu technologicznego. W takim jednakże przypadku sprzeciw winien być poprzedzony nałożeniem na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów (art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). Ponieważ Starosta [...] nie dopełnił obowiązku z art. 71 ust. 3 i nie wydał stosownego postanowienia stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przedwcześnie. Ustawa – Prawo budowlane nie zawiera uregulowań, które mogłyby stanowić podstawę prawną decyzji o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie może pominąć milczeniem, iż w toku postępowania administracyjnego dopuszczono się również szeregu uchybień przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze zauważyć trzeba, iż w dniu 19 marca 2007 roku to A w R. reprezentowany przez A. K. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych hal; również to ten podmiot wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Do zgłoszenia nie zostały jednakże załączone dokumenty, z których wynikałaby forma prawna w jakiej działa zgłaszający i umocowanie do reprezentacji tego podmiotu przez A. K. Pomimo tych ewidentnych braków organ administracji I instancji, wbrew treści art. 64 § 2 k.p.a., nie wezwał zgłaszającego do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przedłożenie dokumentów pozwalających na zbadanie zdolności prawnej zgłaszającego i prawa A. K. do reprezentacji strony. Wojewoda [...] nie tylko nie dostrzegł tych uchybień, ale dodatkowo (pomimo braku jakichkolwiek przesłanek w tym zakresie) za zgłaszającego zmianę sposobu użytkowania uznał A. K. Organy administracji publicznej dopuściły się zatem naruszenia art. 7 w związku z art. 28 k.p.a. przez brak należytego ustalenia kręgu stron postępowania, narażając się tym samym na zarzut naruszenia prawa strony do udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Po drugie, pismem z dnia 22 marca 2007 roku, zgłaszający został wezwany w trybie art. 64 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia bez bliższego wskazania brakujących dokumentów. Organ administracji przywołał jedynie art. 71 ustawy – Prawo budowlane, jako miejsce, w którym określone zostały wymagania dotyczące zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. W ocenie Sądu wezwanie takie jest co najmniej niewystarczające. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ rozpatrując sprawę zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uznawszy, że rozpoznanie sprawy wymaga aktywności zgłaszającego polegającej na złożeniu dodatkowych dokumentów, powinien o takiej konieczności poinformować stronę, tak by zapewnić jej maksymalną ochronę interesów. W ocenie Sądu taka ochrona zapewniona jest wyłącznie w sytuacji, w której organ wprost wskaże brakujące dokumenty. Odwołanie się jedynie do treści przepisu określającego instytucję zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest niewystarczające. W podobny sposób należy się odnieść do wypełnienia przez organy administracji obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych strony po wszczęciu postępowania w sprawie. Sąd podziela stanowisko organów administracji, iż przedłożone przez zgłaszającego dokumenty dotknięte są brakami, które nie pozwalają na przyjęcie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dążąc jednakże do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organy administracji winny wyjaśnić zgłaszającemu charakter braków, jakimi dotknięte są przedłożone dokumenty. Przedstawienie powyższych okoliczności dopiero w uzasadnieniu decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie uniemożliwia stronie usunięcie uchybień w toku postępowania, a tym samym uniknięcie konieczności ponownego zgłaszania zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynków. Organy administracji w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane winny wyjaśnić zgłaszającemu na czym polegają braki projektu budowlanego, a mianowicie, że wymogi nałożone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia winny być uwzględnione w projekcie budowlanym. Ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez podstawy prawnej, a przy ich wydaniu dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., art. 7 w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę, poza uniknięciem uchybienia, które przesądziło o stwierdzeniu nieważności decyzji, organy administracji winny mieć na szczególnej uwadze ustalenie podmiotu dokonującego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. M.P.