II SA/Łd 671/11

Dnia 13 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], Nr [...] w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania M. W. świadczenia w postaci zasiłku stałego. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał przepisy ustawy o pomocy społecznej, tj.: art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.) określający przesłanki przyznania pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej zasiłku stałego oraz art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zawierający definicję pojęcia "całkowita niezdolność do pracy". Ponadto organ przedstawił ustalenia dokonane w sprawie na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji wskazując, że M. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, nie pracuje zawodowo, od dnia [...] czerwca 2010 roku jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych na okres trzech miesięcy od dnia 5 października 2010 roku do dnia 5 stycznia 2011 roku i za okres od dnia 5 do dnia 31 października 2010 roku, w dniu 9 listopada 2010 roku, została przelana na konto bankowe wnioskodawcy kwota w wysokości 593,90 zł. Tymczasem, zgodnie z regulacją art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2009 roku Nr 6, poz. 33 ze zm.), osobą bezrobotną nie może być osoba, która pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej, zasiłek stały. Uzyskanie przez wnioskodawcę prawa do zasiłku stałego skutkowałoby utratą statusu osoby bezrobotnej i pozbawieniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. wskazał, że ma wstrzymaną wypłatę zasiłku dla bezrobotnych, a stan jego zdrowia ulega pogorszeniu. Nie jest on w stanie podjąć pracy. Odwołujący się jest dyskryminowany przez organ pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że postępowanie w sprawach pomocy społecznej jest postępowaniem administracyjnym i zgodnie z art. 14 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) skonkretyzowana w art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza bowiem, że organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W ocenie organu odwoławczego, zasady te nie zostały w sprawie dochowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sprawie należy bezspornie ustalić, czy odwołujący się prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jak przyjął organ I instancji, czy też wspólnie z M. R. Z akt sprawy wynika bowiem, że M. W. na lokal stanowiący współwłasność jego i siostry, ma przyznany dodatek mieszkaniowy na 2 osoby, w którym "przebywa" razem z M. R. Z kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2010 roku, podpisanego przez odwołującego się, wynika, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe. W nawiązaniu do innych dowodów, znanych organowi z urzędu w związku z rozpatrywaniem odwołań M. R. od decyzji organu I instancji w sprawach pomocy społecznej, organ odwoławczy podniósł, że wskazuje ona, iż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jednocześnie w kwestionariuszu wywiadu sporządzonego na potrzeby jej spraw pracownik socjalny zaznaczył, iż z informacji uzyskanych z Urzędu Miasta wynika, że przyznana dopłata do czynszu jest na 2 osoby (przy czym wnioskodawcą jest odwołujący się, a M. R. jako osoba zamieszkująca i wspólnie gospodarująca). Z załączonej do akt decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wynika, że odwołujący się do wspólnego gospodarstwa domowego wskazał dwie osoby. W sprawach pomocy społecznej podaje natomiast, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśnienia wymaga także miejsce zamieszkania wnioskodawcy, a co za tym idzie określenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że z danych zawartych w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący nie posiada stałego adresu zameldowania, a jako ostatni adres zameldowania wskazuje P., a przebywa on w mieszkaniu w B., którego jest współwłaścicielem. Wobec tego, organ zaakcentował, że ustalenie powyższego jest istotne ze względu na ustalenie właściwości miejscowej organu, zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W tej sytuacji, jak napisał organ, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (organ I instancji winien ustalić, przy czynnym udziale odwołującego się, jego miejsce zamieszkania oraz czy prowadzi on wspólne z inną osobą gospodarstwo domowe, czy też nie; w celu wyjaśnienia sprawy organ winien m. in. przesłuchać M. R. w charakterze świadka), a przed wydaniem kolejnej decyzji w sprawie organ winien mieć ponadto na uwadze przepis art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezachowanie terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, przywrócił termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym jej zarzutami i wnioskami oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził w zaskarżonej decyzji tego rodzaju uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ odwoławczy uchylił zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji z zakresu pomocy społecznej oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego oraz czy prowadzi on wspólne z inną osobą gospodarstwo domowe, czy też nie. Skład orzekający podziela pogląd, że ustalenia w sprawie wymaga miejsce zamieszkania skarżącego, gdyż ono określa właściwość miejscową organu pomocy społecznej. Na aprobatę zasługuje zatem stanowisko organu odwoławczego, iż wytknięty niedostatek postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, a dotyczący ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego, w sprawie stanowił na tyle istotne uchybienie, iż wymagane było uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Godzi się wyjaśnić, iż przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi II instancji na zastosowanie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Aby uwidocznić jak istotne zarzuty postawiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji w pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego). Natomiast konsekwencją wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W kontrolowanym postępowaniu właściwość miejscową organu należało ocenić na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wobec powyższego bezsprzecznie prawidłowe jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego ma decydujący wpływ na ocenę właściwości miejscowej organu stopnia podstawowego. Jednocześnie Sąd nie podzielił argumentu organu II instancji odnoszącego się do kwestii jednoznacznego ustalenia w sprawie, czy skarżący prowadzi jedno, czy dwuosobowe gospodarstwo domowe. Uwzględniając wskazane podstawy odmowy przyznania świadczenia, kwestia ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Podstawą do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku stałego było bowiem stwierdzenie, iż jest on osobą bezrobotną z ustalonym, w pewnym zakresie, prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Niemniej jednak uchybienie to, wobec konieczności ustalenia właściwości miejscowej organu, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie i jako takie nie może stanowić podstawy do wyeliminowania kwestionowanej w skardze decyzji z obrotu prawnego. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organu odwoławczego w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz przepisami procedury. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). m.m.