II SA/Łd 672/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na rzecz adwokat A. K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu M.W. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...], w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłków w wysokości: 150 zł w listopadzie 2010 r. i 150 zł w grudniu 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ I instancji - w oparciu o art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 1,4,5,6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 106 ust. 1, 3, 4,,art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" - przyznał M. W. pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłków w wysokości po 150 zł w listopadzie i grudniu 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepisy ustawy o pomocy społecznej, tj.: art. 39 określający przesłanki przyznania zasiłku celowego, art. 8 ust. 1 podający kryterium dochodowe, którego spełnienie uprawnia osobę samotnie gospodarującą (osobę w rodzinie) do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej; oraz przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", na podstawie którego może być również realizowana pomoc w formie zasiłku celowego na zakup posiłku. Ponadto organ przedstawił ustalenia dokonane w sprawie na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji i wskazał, że: skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, nie pracuje zawodowo, od dnia 8 czerwca 2010 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych na okres trzech miesięcy od 5 października 2010 r. do 5 stycznia 2011 r. i za okres od 5 do 31 października 2010 r. w dniu 9 listopada 2010 r. została przelana na konto bankowe zainteresowanego kwota w wysokości 593,90 zł. Organ również ustalił, że skarżący otrzymał dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w kwocie 126.60 zł miesięcznie, do którego uprawniona jest poza wnioskodawcą M. R., dlatego też w wysokości przyznanego dodatku uwzględniono przy ustalaniu prawa do ww. pomocy, jako dochód skarżącego w październiku 2010 r., Od powyższej decyzji M. W. wniósł odwołanie, uważając ją za niesprawiedliwą. Skarżący podniósł, że średnia kwota w ramach pomocy państwa w MOPS w B. wynosi 144 zł; nie ma środków do życia, żeby przeżyć w październiku zapożyczył się i musiał zwrócić pożyczone pieniądze, a za 150 zł musi przeżyć grudzień, wykupić lekarstwa, opłacić mieszkanie. Dodał, iż jest osobą niepełnosprawną, bez środków do życia i w jego ocenie dyskryminowaną przez MOPS w B.. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, iż postępowanie w sprawach pomocy społecznej jest postępowaniem administracyjnym i zgodnie z art. 14 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071, z późn. zm.), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dalej organ wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) skonkretyzowana w art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oznacza bowiem, że organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W ocenie Kolegium powyższe zasady nie zostały w sprawie niniejszej dochowane. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi wysokość przyznanego przez organ I instancji zasiłku celowego, która w ocenie skarżącego jest za mała i nie wystarczy na wszystkie jego potrzeby, nie ma bowiem za co żyć. Zdaniem Kolegium jednak z akt sprawy wynika bezspornie, że w dniu 9 listopada 2010 r. na konto bankowe skarżącego został przelany zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 593,90 zł za okres od 5 października 2010 r. do dnia 31 października 2010 r., do którego prawo uzyskał na okres 3 miesięcy od dnia 5 października 2010 r. do dnia 5 stycznia 2011 r. Kolegium stwierdziło, iż w żaden sposób nie jest zaś potwierdzona informacja, iż zasiłek ten skarżący ma zwrócić, jak też, że jego wypłata została wstrzymana. Ponadto na podstawie pisma organu I instancji Kolegium ustaliło, że z pomocy w formie zasiłków celowych na zakup posiłków lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w listopadzie 2010r. skorzystało 141 osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwa domowe. Klienci znajdujący się w podobnej sytuacji jak skarżący, otrzymali świadczenia w wysokości: 37 osób po 150,00 zł, 2 osoby po 120,00 zł, 19 osób po 100,00 zł oraz 2 osoby po 50,00 zł, zaś świadczeniobiorcy, którzy otrzymali większą pomoc w tym zakresie znajdują się w trudniejszej sytuacji niż skarżący. Organ odwoławczy także wskazał, że sprawa przyznania M. W. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłków była rozpoznawana przed Kolegium, na skutek złożenia przez skarżącego odwołania od poprzedniej decyzji organu I instancji Nr [...] z dnia [...] odmawiającej przyznania zainteresowanemu tej formy pomocy. Kolegium uchylając powyższą decyzję z dnia [...] w trybie art. 138 §2 Kpa (decyzja Nr [...] z dnia [...]) wskazało okoliczności jakie wymagają wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrywania sprawy, a które nie były również przedmiotem rozważań organu I instancji przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie bezspornie ustalić należy, czy skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jak przyjął organ I instancji, czy też wspólnie z M. R.. Z akt sprawy wynika bowiem, że M. W. na lokal stanowiący współwłasność jego i siostry ma przyznany dodatek mieszkaniowy na 2 osoby (decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...]), w którym "przebywa" razem z M. R.. Z kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia [...], podpisanego przez skarżącego, wynika, że M. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W nawiązaniu do innych dowodów, znanych Kolegium z urzędu w związku z rozpatrywaniem odwołań M. R. od decyzji organu I instancji w sprawach pomocy społecznej, organ odwoławczy podniósł, że M. R. wskazuje, iż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jednocześnie w kwestionariuszu wywiadu sporządzonego na potrzeby spraw M. R. pracownik socjalny zaznaczył, iż "z informacji uzyskanych z Urzędu Miasta wynika, że przyznana dopłata do czynszu jest na 2 osoby (przy czym wnioskodawcą jest M. W., a M. R. jako osoba zamieszkująca i wspólnie gospodarująca) i wynosi 126,60 : 2 os. = 63,30". Następnie Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego dla M. W., z której wynika, że do wspólnego gospodarstwa domowego wskazał on dwie osoby. W sprawach pomocy społecznej podaje natomiast, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. M. R. podaje zaś, że zajmuje 1 pokój w mieszkaniu M. W., gdzie jest zameldowana tymczasowo oraz że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. W ocenie Kolegium wyjaśnienia wymaga także miejsce zamieszkania wnioskodawcy, a co za tym idzie określenie organu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że z danych zawartych w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący nie posiada stałego adresu zameldowania, a jako ostatni adres zameldowania wskazuje P. ul. [...] lub [...], przebywa w mieszkaniu na os. [...] w B., którego jest współwłaścicielem. Nadto w "ocenie sytuacji osoby i wnioskach pracownika socjalnego z dn. 17.11.2010 r." Kolegium dostrzegło informację, że skarżący składał w dniu [...] w MOPR w P. wniosek o zasiłek stały, wskazując jako miejsce zamieszkania P. ul. [...]. Ze względu na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego otrzymał decyzję odmowną. Pracownik MOPR w P. poinformował, że pod tym adresem przebywa osoba chora psychicznie, która regularnie korzysta z usług opiekuńczych, a pracownik MOPR nigdy nie widział tam skarżącego. Kolegium zaakcentowało, że ustalenie powyższego jest istotne ze względu na ustalenie właściwości miejscowej organu, zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części: organ I instancji winien ustalić, przy czynnym udziale skarżącego, jego miejsce zamieszkania oraz czy prowadzi wspólne z inną osobą gospodarstwo domowe, czy też nie; w celu wyjaśnienia sprawy organ winien m. in. przesłuchać M. R. w charakterze świadka, a przed wydaniem kolejnej decyzji w sprawie organ winien mieć ponadto na uwadze przepis art. 10 §1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezachowanie terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, przywrócił M. W. termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym jej zarzutami i wnioskami oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził w zaskarżonej decyzji tego rodzaju uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ odwoławczy uchylił zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji z zakresu pomocy społecznej oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 K.p.a., który w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmiał następująco: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części: w kwestii miejsca zamieszkania skarżącego oraz czy prowadzi on wspólne z inną osobą gospodarstwo domowe, czy też nie. Na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, iż wytknięte niedostatki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji stanowiły na tyle istotne uchybienia, iż wymagane było uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Godzi się wyjaśnić, iż przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. Aby uwidocznić jak istotne zarzuty postawiło Kolegium decyzji organu I instancji w pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art.19 K.p.a.). Natomiast konsekwencją wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W kontrolowanym postępowaniu właściwość miejscową organu należało ocenić na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wobec powyższego bezsprzecznie prawidłowe jest stwierdzenie Kolegium, iż ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego ma decydujący wpływ na ocenę właściwości miejscowej organu stopnia podstawowego. W następnej kolejności zgodzić się należy z oceną Kolegium, iż – niezależnie od konieczności zbadania właściwości miejscowej organu – niewątpliwego ustalenia wymaga kwestia jaki rodzaj gospodarstwa domowego prowadzi skarżący. Powyższy obowiązek organów znajduje oparcie nie tylko w przepisach ogólnych postępowania administracyjnego, lecz także w ustawie o pomocy społecznej. Przypomnieć tu wypada, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. W końcu, po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki. Z kolei z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustanawia zasadę, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zatem organy, aby móc przyznać adekwatne świadczenia z pomocy społecznej, winny mieć pełne rozeznanie, co do rzeczywistej sytuacji osoby ubiegającej się o te świadczenia, jej uprawnień zawodowych, zasobów materialnych i możliwości zdrowotnych czy rodzinnych. W szczególności art. 8 ustawy o pomocy społecznej wprowadza wymóg zbadania, czy strona spełnia kryterium dochodowe, którego wyliczenie ustawodawca uzależnia od sytuacji rodzinnej strony: faktu czy strona prowadzi gospodarstwo samodzielne czy z inną osobą bądź osobami. Wątpliwości Kolegium co do tego, czy skarżący gospodaruje wspólnie z M. R. czy prowadzi samodzielne gospodarstwo są uzasadnione. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący na lokal stanowiący jego współwłasność ma przyznany dodatek mieszkaniowy na 2 osoby, w którym "przebywa" razem z M. R.. Natomiast z kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia 15 listopada 2010 r., podpisanego przez skarżącego, wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zatem Kolegium słusznie zauważyło, że powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia, gdyż nie można dopuścić do sytuacji, w której w zależności od tego, o jakie świadczenie ubiegają się wspólnie zamieszkujące osoby, będą one składać wzajemnie wykluczające się oświadczenia - raz że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a innym razem, że prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organu odwoławczego w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz przepisów procedury. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). n.k.