II SA/Łd 672/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. ze skargi M. R. i S. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. LS II SA/Łd 672/16 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stodoły zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w D., gm. Ł. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji wydał w dniu [...], na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzję nakazującą M. i S. R. rozbiórkę budynku stodoły usytuowanej na ww. działce, a także wyznaczył termin przystąpienia do rozbiórki – 3 listopada 2014 r. oraz termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu – 31 marca 2015 r. W dniu 17 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził oględziny nieruchomości i ustalił, że stodoła nie została rozebrana, a tym samym nie został wykonany obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...]. Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. organ wystosował do zobowiązanych upomnienie Nr [...], wzywające do wykonania rozbiórki spornego obiektu budowlanego, które zostało doręczone w dniu 29 kwietnia 2015 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystawił w dniu [...] tytuły wykonawcze Nr [...], doręczone M.R. oraz S.R. w dniu 13 maja 2015 r. Postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 122 § 1 w związku z art. 119 i art. 121 § 4 i 5 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), dalej p.e.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na M. i S. R. grzywnę w kwocie 167 201,73 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r. Organ pouczył strony, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie organ wezwał M. i S. R. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r. W przypadku niewykonania obowiązku w ww. terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W zażaleniu na ww. postanowienie M. i S. R. wnieśli o jego uchylenie. Podnieśli m.in, że organ niedostatecznie wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy, aby doprowadzić do wykonania przez zobowiązanych nałożonego obowiązku bez potrzeby stosowania środków przymusu Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i jednocześnie nałożył na M. i S. R. grzywnę w kwocie 165 682,10 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia 31 maja 2016 r. Organ pouczył strony, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie organ wezwał M. i S. R. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia [...] w terminie do dnia 31 maja 2016 r. W przypadku niewykonania obowiązku w ww. terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W ocenie organu odwoławczego organ stopnia podstawowego wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 15 § 1 oraz art. 32 p.e.a., wobec czego mógł zastosować środek egzekucyjny (dopuszczalny do egzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym). Zgodnie z art. 119 § 1 p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie zaś do treści art. 119 § 2 grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl z art. 121 § 4 p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5). Natomiast jak stanowi art. 122 § 1 p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Obowiązek rozbiórki nałożony decyzją z dnia 3 września 2014 r. dotyczy budynku stodoły o wymiarach: długość 17,30 m, szerokość 12,20 m, powierzchni zabudowy 211,06 m2. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2015 r., obowiązującym w dacie wydania postanowienia organu I instancji (opublikowanym w Dz.Urz.GUS z 2015 r. poz. 45), cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2015 r. wyniosła 3961 zł. W związku z czym grzywna w celu przymuszenia wyliczona przez organ I instancji wyniosła: 1/5x3 961 zł x 211,06 m2 = 167 201,73 zł. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. (opublikowanym w Dz.Urz.GUS z 2016 r. poz. 10) cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. wyniosła 3925 zł. Zatem grzywna w celu przymuszenia wynosi: 1/5 x 3925 zł x 211,06 m2 = 165 682,10 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmieniła się cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego na korzyść strony. Skoro organ II instancji zobowiązany jest uwzględniać zmiany, które zaszły od czasu wydania rozstrzygnięcia organu I instancji, to należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić skarżone postanowienie organu I instancji i orzec merytorycznie. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. i S. R., zarzucając mu naruszenie art. 8 k.p.a., art. 7 § 2 oraz art. 33 ust. 8 p.e.a., poprzez ich niezastosowanie, a także art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ administracyjny kierował się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możności doprowadzić do wykonania przez zobowiązanych decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu oraz art. 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 7 § 2 p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie za środek taki organ egzekucyjny uznał wymierzenie grzywny w wysokości ponad 160 000 zł, przez co zastosował niewłaściwy środek egzekucyjny ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszym postępowaniu Sąd ocenia legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Wymienionym wyżej aktem organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie organu I instancji o nałożeniu na M. i S. R. grzywny w celu przymuszenia dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego i nałożył jednoczenie na zobowiązanego grzywnę w nowej wysokości. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego spowodowane było faktem, że po wydaniu postanowienia przez organ I instancji zmieniła się cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, podawana co kwartał przez Prezesa GUS, tak więc należało orzec grzywnę w innej wysokości, niż uczynił to organ I instancji. Poza tą okolicznością organ odwoławczy uznał, że zarówno wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, jak i zastosowany przez organ I instancji środek egzekucyjny, były prawidłowe. Sąd ocenę tę w pełni podziela. Stosownie do art. 119 § 1 p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W przedmiotowej sprawie, wobec niewykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o rozbiórce budynku stodoły na działce nr [...] w D., organ egzekucyjny zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne, po uprzednim doręczeniu skarżącym w dniu 29 kwietnia 2015 r. upomnienia, stosownie do art. 15 § 1 p.e.a. Upomnienie zawierało między innymi wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niezastosowania się przez skarżących do upomnienia i niewykonania obowiązku - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając skarżącym tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] a następnie nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 122 § 1 p.e.a. w grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie do § 2 ww. art. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1/ wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2/ wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawierało wymienione wyżej elementy. Odpis tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanym już wcześniej, a w samym postanowieniu organ wezwał strony do wykonania wskazanego w nim obowiązku, z odpowiednim zagrożeniem wynikającym z treści pkt 2 § 2 art. 122. Również tytuł wykonawczy zawierał wszystkie niezbędne elementy, określone w art. 27 § 1 p.e.a., w tym klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo określił także wysokość nałożonej grzywny. Zgodnie z art. 121 § 5 p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia w czasie obowiązywania komunikatu Prezesa GUS z dnia 25 listopada 2015 r., w którym cena 1 m² ustalona została na kwotę 3961 zł. Organ odwoławczy z kolei wydał zaskarżone postanowienie przyjmując cenę 1 m² opublikowaną przez Prezesa GUS w komunikacie z dnia 25 lutego 2016 r. (3925 zł). Stąd też zasadne było uchylenie postanowienia organu I instancji i nałożenie grzywny w wysokości uwzględniającej nową cenę 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Prawidłowo została również określona opłata egzekucyjna w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 64a § 1 p.e.a. organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne - w tym za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. W ocenie Sądu organy egzekucyjne w prawidłowy sposób wszczęły i prowadziły postępowanie egzekucyjne. Argumenty podnoszone przez skarżących nie mogły wpłynąć na inną ocenę. Przede wszystkim nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu argument, że organ zastosował grzywnę w wysokości nieodzwierciedlającej stanu majątkowego skarżących. Przepis art. 121 § 5 p.e.a. nie przyznaje organowi egzekucyjnemu możliwości samodzielnego ustalania wysokości grzywny. Niezasadne są również argumenty, że przewidziana do rozbiórki stodoła nie jest budynkiem, tylko innym obiektem budowlanym, a art. 121 § 1 p.e.a. stosuje się tylko w odniesieniu do budynków. Pamiętać należy, że w myśl art. 29 § 1 in fine p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obowiązek ten określony został w decyzji z dnia [...] o nakazie rozbiórki budynku stodoły. Nie ma wątpliwości, że obiekt ten stanowi budynek, skoro po pierwsze tak został zakwalifikowany w decyzji określającej obowiązek podlegający wykonaniu, a po drugie wciąż spełnia definicję budynku z art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten definiuje budynek jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty oraz dach. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych fotografii wynika, ze sporny obiekt posiada wszystkie wymienione elementy, choć dach jest częściowo zawalony. Tym niemniej niewykonanie obowiązku w określonym przez organ terminie nie może stanowić argumentu, że obiekt nie spełnia definicji budynku, bo w międzyczasie zawaliła się część dachu. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 7 § 2 p.e.a. z uwagi na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, podkreślić należy, że organ egzekucyjny miał w niniejszej sprawie do wyboru grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze (art. 127-135 p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia, choć jej wysokość w niniejszej sprawie jest znaczna, ma na celu jedynie doprowadzić do wykonania obowiązku. W myśl art. 125 § 1 p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jeśli więc organ egzekucyjny, nakładając grzywnę, doprowadzi do nadrzędnego celu postępowania egzekucyjnego, a więc do wykonania przez skarżących rozbiórki budynku stodoły, grzywna zostanie umorzona. Skarżący nie będą musieli jej wówczas uiścić. Z tej przyczyny grzywnę w celu przymuszenia należy uznać za środek egzekucyjny mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, które polega, w myśl art. 127 p.e.a., na zleceniu wykonania obowiązku innej osobie za zobowiązanego i na jego koszt. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf