II SA/Łd 674/03

Dnia 4 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie NSA Teresa Rutkowska (spr.), NSA Janusz Nowacki, Protokolant sekretarz sądowy Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2004 roku na rozprawie przy udziale - - - - - sprawy ze skargi A. K. i S. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opinii sanitarnej w sprawie adaptacji na brojlernię budynku gospodarczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nr [...] z dnia [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 674/03 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. , po rozpatrzeniu zażalenia A. i S. K. , utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. Nr [...] z dnia [...] pozytywnie opiniujące adaptację budynku wielofunkcyjnego A. i L. C. na brojlernię w miejscowości N. gm. R. . Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia wskazał art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz art. 106 i 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. postanowieniem z dnia [...] zaopiniował pozytywnie przedłożoną przez A. i L. C. dokumentację inwentaryzacyjną budynku gospodarczego wielofunkcyjnego z projektem adaptacji dla potrzeb brojlerni oraz projektem zagospodarowania działki i projekt budowlany budynku gospodarczego, z zastrzeżeniem, że przed przekazaniem obiektu do użytkowania należy: dokonać adaptacji istniejącego budynku zgodnie z projektem , dokonać aktualnej kontroli badania wody i w najbliższym okresie dokonać zagospodarowania działki poprzez stworzenie pasa zieleni izolacyjnej zgodnie z projektem zagospodarowania. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej ( tekst jedn. Dz. U. Nr 90 , poz. 575) oraz art. 106 i 123 k.p.a. Następnie, postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. na skutek wniosku A. i L. C. o sprawdzenie wykonanych robót ( zakończona budowa obiektu brojlerni) i wydanie stosownej opinii – po przeprowadzeniu oględzin budynku i sprawdzeniu dokumentacji – stwierdził, że “ pod względem wymogów i przepisów sanitarnych oraz higienicznych nie występują żadne przeciwwskazania w przekazaniu budowanego budynku do użytkowania." W dniu [...] skargę do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na opisane wyżej postanowienia złożyli A. i S. K. wskazując, że nie brali udziału w postępowaniu, a postanowienie z dnia [...] otrzymali dopiero w dniu [...] . Podnosili, że pozytywne zaopiniowanie dokumentacji inwentaryzacyjnej budynku gospodarczego narusza ich uzasadniony interes – jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Państwo C. uzyskali bowiem zgodę na budynek gospodarczy wielofunkcyjny ,a od początku użytkowali go niezgodnie z wydaną decyzją , hodując brojlery w całym budynku. Postanowienie pozytywnie opiniujące możliwość użytkowania całego budynku jako brojlerni wydane zostało bez udziału wnoszących odwołanie i nie uwzględniało uciążliwości tego obiektu dla mieszkańców sąsiednich działek. A. i S. K. wnosili o przeprowadzenie ponownych oględzin i ich udziałem. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2002 r. sprecyzowano, że pisma skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. należy traktować jako skargę na działania Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. , zażalenie na postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] i [...] oraz jako podanie o wznowienie postępowań w sprawie. W piśmie wyjaśniono, że “skarżącymi są A. i S. K. , jak również wszystkie osoby podpisane na piśmie złożonym w Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w dniu [...] i wszystkie osoby chcą być stronami w sprawie" . Pismo podpisało kilka osób , które wskazały swoje adresy m.in. A i S K. . Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wniosek A. i S. K. postępowanie w sprawie adaptacji budynku wielofunkcyjnego Państwa C. na brojlernię w miejscowości N. gm. R. . Następnie, postanowieniem z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. , po rozpoznaniu wniosku A. i L. C. w sprawie zaopiniowania dokumentacji inwentaryzacyjnej budynku gospodarczego wielofunkcyjnego z projektem adaptacji dla potrzeb brojlerni, ponownie pozytywnie zaopiniował przedłożoną dokumentację z zastrzeżeniami wskazanymi w postanowieniu z [...] Rozpoznając zażalenie wniesione przez A. i S. K. , wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. Nr [...] z dnia [...] jest powtórzeniem zajętego stanowiska zawartego w postanowieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. Nr [...] z dnia [...] i zostało wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. po uprzednim wznowieniu postępowania w sprawie adaptacji budynku wielofunkcyjnego w N. na brojlernię, postanowieniem z dnia [...] i uznaniu A. i S. K. za stronę. Odnosząc się do podnoszonego w zażaleniu zarzutu nadmiernej uciążliwości zapachowej istniejącego kurnika oraz uciążliwości związanej z plagą szczurów i much, organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i nie znajduje uzasadnienia w załączonych aktach sprawy. Organ wyjaśnił, że inwestycja budynku wielofunkcyjnego zrealizowana jest na terenach przeznaczonych pod rolnictwo z zabudową zagrodową i jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy R. . Według projektu zaopiniowanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w adaptowanych na cele hodowli pomieszczeniach budynku wielofunkcyjnego istnieje możliwość hodowli od 20.000 do 23.000 sztuk brojlerów co daje w przeliczeniu około 90 DJP. Dla tej wielkości DJP przepisy rozporządzenia MOSZNIL z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska... (Dz.U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589) nie wymagały opracowania oceny oddziaływania na środowisko i wszczynania procedury wpływu projektowanej inwestycji na środowisko. Z oceny opracowanej dla dwóch kurników wynikało, w ocenie organu, że adaptacja budynku wielofunkcyjnego na brojlernię nie spowoduje uciążliwości ponadnormatywnych w zakresie ochrony środowiska przed nadmiernym hałasem i uciążliwościami związanymi z emisją zanieczyszczeń gazowych takich jak siarkowodór i amoniak. W zakresie ochrony środowiska przed odpadami kurnik nie stanowi uciążliwości, gdyż ściółka w 100 % będzie zagospodarowana rolniczo, nie stanowi też zagrożenia dla wód podziemnych. Ponadto jak wynika z kontroli przeprowadzonych przez pracowników Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej – Oddział Zamiejscowego w S. oraz Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska uciążliwość zapachowa kurnika jest bardzo mała. Nie stwierdzono również obecności gryzoni i much, który to problem podnosili skarżący. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. A. i S. K. wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji Urzędu Wojewódzkiego znak [...] z dnia [...] (załączonej do skargi) dotyczącej pozwolenia na wybudowanie budynku gospodarczego, w którym chów brojlerów odbywał się w 1/5 jego części, a nie w całości. W uzasadnieniu wskazali , że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktycznej uciążliwości kurnika, znajdującego się w odległości około 100 m od ich domu z oknami wentylacyjnymi w ilości 28 sztuk od strony ich domu i podwórka. Podali, że od 1999 r. obsada brojlerów odbywała się w całości i występowały bardzo duże przekroczenia w formie mocnego odoru, robactwa i szczurów, które rozprzestrzeniały się po okolicy. Wydane opinie są niezgodne ze stanem faktycznym jaki występował na co dzień, gdyż kontrole miały miejsce około miesiąca od ich zgłoszeń i po uprzedzeniu A. i L. C. , którzy mieli czas na wysprzątanie budynku i posesji. Oświadczyli, że budynek użytkowany w całości jako kurnik jest bardzo uciążliwy, na dowód czego załączyli kserokopie skarg i protestów pozostałych mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podnosił, że zamierzenie inwestycyjne- adaptacja budynku gospodarczego na brojlernię jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego gminy R. , a inwestycja brojlerni na 20 000 do 23 000 szt. brojlerów w istniejącym budynku gospodarczym wielofunkcyjnym, zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska ( Dz. U. z 1998 r Nr 93 poz. 589), obowiązującego w momencie wydawania opinii, nie wymagała wszczynania procedury wpływu projektowanej inwestycji na środowisko. Podkreślił, że zarzut o chmarach much, robactwie i szczurach nie znalazł potwierdzenia podczas licznych kontroli. Na rozprawie w dniu 28 lipca 2004 r. skarżący popierali skargę. Skarżąca wyjaśniła, że 13 lipca 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zezwalającą na użytkowanie budynku brojlerni. Na decyzję tę zamierza wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz. U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie szeregu przepisów postępowania . Na wstępie zauważyć należy, że nadesłane do Sądu akta administracyjne nie dają pełnej możliwości oceny postępowania przeprowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej. W aktach tych brak jest dowodów doręczenia stronom orzeczeń wydawanych przez organy administracji , akta nie zawierają zażalenia wniesionego przez skarżących na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] Nie zostało także załączone pismo Mieszkańców wsi N. z dnia [...] na które powołuje się Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. w piśmie z dnia [...] ., a pismo skarżących złożone [...] zatytułowane “skarga" i uznane przez organ za wniosek o wznowienie postępowania ( dokument nr 4 ) nie zostało przez nikogo podpisane. Podpis skarżących znajduje się natomiast na “skardze" złożonej 11.07.2002 r przez “Mieszkańców wsi N. Sucha", której kserokopię załączyli skarżący do swojej skargi ( zał.6). Przede wszystkim jednak zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów regulujących wznowienie postępowania – co prowadziło do wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wydał w dniu [...] na wniosek skarżących, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie opinii z dnia [...] i [...] w przedmiocie adaptacji budynku gospodarczego Państwa C. na brojlernię. Ponieważ na postanowienia wydawane przez organy Inspekcji Sanitarnej –jako organ współdziałający, przysługiwało zażalenie ( art. 106 § 5 k.p.a.) , do postanowień tych, na podstawie art. 126 k.p.a. stosuje się odpowiednio przepisy m.in. art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. W art. 145 k.p.a. wskazane zostały powody wznowienia postępowania . Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli m.in. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ) . Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia ( art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie . Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Inaczej mówiąc postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji ( w tym przypadku – w postanowieniu) określonej w art. 151 k.p.a.( patrz wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r. SA 420/01 – nie publikowany). W niniejszej sprawie, zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji żadnych rozważań w tym zakresie nie zawierają. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 151 k.p.a. wznowione postępowanie może skończyć się trojako: 1/ decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.; 2/decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy podstawy wznowienia postępowania istnieją ; 3/ decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] rozstrzygnął sprawę co do istoty, pozytywnie opiniując adaptację budynku wielofunkcyjnego na brojlernię. Nie uchylił jednak jednocześnie postanowienia z dnia [...] i [...] doprowadzając do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostają postanowienia z różnych dat rozstrzygające tę samą sprawę. Ten fakt stanowił podstawę do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ( art. 145 § 1pkt 2 p.p.s.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2001r. sygn. IV SA 968/99 ( opublikowany: Wspólnota 2001/39/48), w razie wznowienia postępowania administracyjnego z powodu braku udziału jednej ze stron bez jej winy należy uchylić kwestionowaną w postępowaniu decyzję w całości. Uchylenie decyzji tylko w części odnoszącej się do strony, bez udziału której postępowanie przeprowadzono i zakończono je kwestionowaną decyzją, skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Wskazać także należy, że przedmiotowe postanowienie wydane na podstawie art. 106 k.p.a. nie wskazuje przepisu prawa materialnego, który nakładał na organy inspekcji sanitarnej obowiązek wydania opinii. Tymczasem, przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne współdziałania i sam nie stwarza ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi prawnej podstawy do wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innym organem przy wydawaniu decyzji ( B. Adamiak, J. Borkowski “Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" , Warszawa 2000 str. 432). Organ winien więc wskazać w podstawie prawnej postanowienia właściwy przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 ,poz. 414 ze zm. ). Podkreślić także trzeba, że strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję winny mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym ( w tym wypadku, w postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej). Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Ponieważ Sąd nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia , na postawie art. 152 p.p.s.a. orzekł jak punkcie 2 wyroku.