II SA/Łd 674/14

Dnia 25 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 roku sprawy ze skargi Gminy Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Gminy Ł. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że zażalenie Gminy Miasta Ł. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał Gminie Miastu Ł. dostarczenie trzech egzemplarzy, sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, ekspertyzy technicznej (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości), dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 37 (działka nr 238/1, obręb [...]), w terminie do 31 maja 2014r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało za pomocą faxu przesłane do Urzędu Miasta Ł., Departamentu Gospodarowania Majątkiem Wydziału Majątku Miasta w dniu [...]. Oryginał postanowienia został zaś dostarczony do Urzędu Miasta Ł. w dniu [...]. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożyła jednostka zarządzająca nieruchomością, położoną w Ł. przy ul. A 37 - Administracja Zasobów Komunalnych Ł. Strona wyjaśniła, że postanowienie zostało przekazane przez Departament Gospodarowania Majątkiem Wydział Majątku Miasta Urzędu Miasta Ł. w dniu [...]. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), stwierdził, że zażalenie Gminy Miasta Ł. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ wyjaśnił, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia nr [...] zostało przekazane do Urzędu Miasta Ł. za pomocą faxu w dniu [...]. Oryginał postanowienia został zaś dostarczony do Urzędu Miasta Ł., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, w dniu [...]. Przy obliczaniu siedmiodniowego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono rozstrzygnięcie (art. 57 § 1 k.p.a.), zatem ustawowy termin do wniesienia zażalenia przez Gminę Miasto Ł. rozpoczął bieg od dnia 27 marca 2014r. i upłynął w dniu 2 kwietnia 2014r. Z kolei zażalenie Gminy Miasta Ł., reprezentowanej przez Dyrektora Administracji Zasobów Komunalnych Ł. zostało nadane w palcówce operatora publicznego w dniu [...], a zatem po upływie ustawowo zakreślonego terminu do wniesienia zażalenia (art. 141 § 2 k.p.a.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że po rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu stwierdził, iż w sprawie nie zostały spełnione łącznie 4 przesłanki określone w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., uprawniające organ administracji publicznej do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił Gminie Miastu Ł. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina Miasto Ł., reprezentowana przez Dyrektora Administracji Zasobów Komunalnych Ł. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. przez przyjęcie, że zażalenie zostało złożone po upływie terminu do jego wniesienia; art. 141 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 i 29 k.p.a. przez przyjęcie, że zażalenie złożone zostało po upływie terminu do jego wniesienia oraz art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że wniosek Administracji Zasobów Komunalnych Ł. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie spełnił wymogów przepisów co skutkowało odmową rozpatrzenia zażalenia jako wniesionego po terminie, mimo zachowania terminu o jakim mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Strona zarzuciła także naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozpatrzenia sprawy w szczególności na: niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych z doręczeniem postanowienia i dochowaniem terminu do złożenia zażalenia, niewzięcie pod uwagę faktu, że poza stroną postępowania winni wziąć udział w postępowaniu również współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. A 37 w Ł. Zdaniem strony, organ dopuścił się także naruszenia art. 28, 29 i 30 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, iż postępowanie objęte postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie dotyczyło interesu prawnego i obowiązku Administracji, co spowodowało nieuprawnione nieuznanie jej przez organ l i II instancji za stronę prowadzonego postępowania i niedoręczenie jej postanowienia, skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną oraz nieuznawanie skarżącej jako strony postępowania mimo posiadania przez nią takiego statusu na podstawie art. 29 k.p.a., a także uniemożliwienie współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. A 37 w Ł. udziału w postępowaniu w sytuacji gdy Gmina Ł. nie jest jedynym właścicielem nieruchomości. W ocenie skarżącej postanowienie Nr [...] winno być doręczone Dyrektorowi Administracji bowiem zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a. jest statutowym przedstawicielem strony skarżącej a ponadto Prezydent Miasta Ł. udzielił mu pełnomocnictwa do sprawowania zarządu mieniem znajdującym się w posiadaniu Administracji Zasobów Komunalnych Ł. Departament Gospodarowania Majątkiem, Wydział Majątku Miasta jako komórka organizacyjna Urzędu Miasta Ł. nie posiada upoważnienia do reprezentowania Miasta Ł. w tego typu postępowaniach administracyjnych, dotyczących zasobów zarządzanych przez Administrację Zasobów Komunalnych. Termin do wniesienia zażalenia winien zatem biec od daty doręczenia postanowienia nr [...] przedstawicielowi skarżącej Administracji lub pełnomocnikowi strony postępowania, a nie samej stronie. Skoro umocowanemu pełnomocnikowi nie doręczono decyzji, to nie rozpoczął się bieg terminu zakreślonego przepisem art. 141 § 2 k.p.a. do wniesienia środka odwoławczego. Strona zauważyła, że w pismach z dnia 13 września 2013 r. i 17 września 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. przekazano informacje wskazujące wprost osoby reprezentujące Miasto Ł. w tego typu sprawach. Strona zwróciła uwagę na sprzeczność we wskazywaniu przedstawiciela Miasta w toku postępowania, bowiem organ l instancji wskazał Departament Gospodarowania Majątkiem, Wydziału Majątku Miasta natomiast w organ II instancji Dyrektora Administracji Zasobów Komunalnych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można podzielić. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie od postanowienia wydanego w toku postępowania winno być złożone w terminie 7 dni od dnia doręczenia go stronie. W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia, organ odwoławczy stwierdza ten fakt, wydając postanowienie (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się wszakże, iż o uchybieniu terminu można mówić tylko wtedy, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1998r., sygn.akt I SA 1495/97, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 45704, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn.akt I SA/Wa 18/07, Lex nr 325307). Zgodnie natomiast z treścią art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Jeżeli zaś strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§2) Artykuł 32 k.p.a. nie wprowadza przy tym znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć więc należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lipca 2013r., sygn.akt II SA/Op 73/13, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1377055). Udzielenie pełnomocnictwa poza postępowaniem ma charakter materialnoprawny. Dla skuteczności umocowania pełnomocnika konieczne jest zawiadomienie organu o fakcie jego ustanowienia. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Ł., będący organem Gminy Ł., zarządzeniem z dnia [...], umocował Dyrektora Administracji zasobów Komunalnych Ł. m.in. do reprezentowania Gminy w sprawach z zakresu zwykłego zarządu mieniem, znajdującym się w posiadaniu tej jednostki budżetowej (§ 1 pkt 1) oraz do dokonywania czynności faktycznych i prawnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność (współwłasność) Miasta Ł. w sprawach podejmowania czynności zachowawczych, niezbędnych do utrzymania prawa własności nieruchomości (pkt 2 lit b). Pełnomocnictwo wspomniane doręczone zostało Powiatowemu i Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowanego wraz z pismem Urzędu Miasta Ł. z dnia 13 września 2013r. W piśmie z dnia 17 września 2013r. skierowanym do obu organów wskazano dodatkowo adresy siedzib administracji jako adresy dla doręczeń w sprawach "wezwań, postanowień i decyzji będących wynikiem postępowań dotyczących budynków usytuowanych na gminnych nieruchomościach (...)". Nie ma zatem wątpliwości, że pełnomocnikiem Gminy Ł. w niniejszej sprawie ustanowiony został Dyrektor Administracji Zasobów Komunalnych Ł., bowiem nieruchomość, której dotyczy postępowanie należy do zasobu komunalnego, administrowanego przez tę jednostkę budżetową, dodatkowo zaś postępowanie, związane ze stanem technicznym obiektu obejmuje czynności o charakterze zachowawczym. Prawidłowości reprezentacji Gminy nie kwestionuje zresztą również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który doręczył zaskarżone postanowienie Dyrektorowi Administracji. Godzi się także podkreślić, że nadesłane do sądowej kontroli akta administracyjne wskazują, iż na przestrzeni blisko 9 lat, postępowania administracyjne, dotyczące stanu technicznego budynku, położonego w Ł. przy ul. A 37, prowadzone były z udziałem Dyrektora Administracji (wcześniej AN B), co więcej - również oględziny, poprzedzające wydanie postanowienia, nakładającego obowiązek sporządzenia ekspertyzy, przeprowadzone zostały z udziałem przedstawiciela tejże Administracji, umocowanego przez jej Dyrektora. Organ miał zatem wiedzę o udzieleniu pełnomocnictwa. Doręczenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] z pominięciem ustanowionego pełnomocnika uznać zatem należy za wadliwe. Z tej przyczyny brak było też podstaw do kwestionowania terminowości złożenia przez Gminę Ł. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skoro bowiem doręczenia dokonano wadliwie (z pominięciem pełnomocnika), ale orzeczenie zaskarżone zostało przez pełnomocnika strony, brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do konstatacji, iż doręczenie to jest bezskuteczne, rodząc potrzebę powtórnego doręczenia pełnomocnikowi. Stanowiłoby to nadmierny formalizm, obligujący stronę do powtarzania dokonanych już czynności procesowych. Uprawnione jest zatem stanowisko, iż w takim przypadku, złożony środek zaskarżenia uznać należy za wniesiony w terminie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Merytoryczna prawidłowość postanowienia organu I instancji jak również postępowania prowadzonego przez ten organ pozostawała bowiem poza kognicją sądu w rozpoznawanej sprawie. Kontrolowano bowiem jedynie postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia (niewymagającego wykonania i nienadającego się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku z trybie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200, zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej należnemu wpisowi sądowemu (100,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym ustalonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,-zł. LP