II SA/Łd 676/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym, na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 276/1, 276/2 i 275 położonych w Ł. przy ul. A. 2. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] na wniosek J. S. — pełnomocnika inwestora, firmy A. S.A. w W. — o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym w miejscowości Ł.-K. przy ul. A. na działkach o nr ewidencyjnych 275, 276/1 i 276/2. Wniosek, w kwestii zakresu wpływu inwestycji na środowisko, zawiera informację, iż stacja będzie emitowała elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące na znacznych wysokościach, w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi. Do wniosku dołączono wypis z rejestru gruntów dla działki nr 276/2 oraz skrócony wypis ze skorowidza działek dotyczący m.in. działki o nr 275. Ponadto załączona została kserokopia upoważnienia dla J. S. udzielonego przez P. P. i W. W. (działających w imieniu inwestora). Z treści upoważnienia wynika m.in., że obejmuje ono umocowanie do składania w imieniu A. S.A. w W. oświadczeń woli wobec organów administracji samorządowej i rządowej oraz wnoszenia opłat administracyjnych w celu uzyskania decyzji pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej oraz, że jest ono ważne do dnia 31 grudnia 2004 r. Wniosek został złożony na papierze firmowym przedsiębiorstwa B. i zawierał adres tej firmy. Pełnomocnik inwestora nie wskazał innego adresu do doręczeń. W toku postępowania pismem z dnia 8 grudnia 2003 r. Urząd Miejski w Ł. wyjaśnił, iż zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy w Ł. nr [...] z dnia [...] , teren planowanej inwestycji jest przeznaczony pod piekarnię i masarnię o strefie możliwych zagrożeń 50 m, linię wysokiego napięcia 110 kW napowietrzną ze strefą ochronną po 18 m od osi linii, a także — pod obszar chronionego krajobrazu. Projekt decyzji został uzgodniony z Wydziałem Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, który w dniu [...] wydał w tym przedmiocie postanowienie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Ł. ustalił warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Powyższa decyzja doręczona została m.in. firmie B.. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło ją przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na konieczność zbadania m.in. zgodności inwestycji z planem miejscowym i przepisami ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Ł. nie powinien poprzestać wyłącznie na opinii wyrażonej przez organ ochrony środowiska, lecz powinien również wyjaśnić czy w wypadku, kiedy decyzja dotyczy budowy obiektu na terenie chronionego krajobrazu, jest ona zgodna z planem miejscowym i przepisami ustawy o ochronie przyrody. Powyższą decyzję otrzymał m.in. J. S. . W dniu [...] pełnomocnik inwestora złożył wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczącej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości Ł.-K. przy ul. A. 2. Wnioskodawca odwołał się do wcześniej złożonego wniosku z [...] i oświadczył, że zawarte w tym wniosku "dane dotyczące inwestycji (...) są nadal aktualne". Wskazał również, że kolejny wniosek został złożony m.in. w związku ze zmianą przepisów i w konsekwencji — utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania Burmistrz Ł. pismem z dnia [...] , doręczonym m.in. firmie B., dokonał zawiadomienia "o zmianie klasyfikacji wniosku z decyzji o warunkach zabudowy na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Tego samego dnia Burmistrz na podstawie art. 53 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydał obwieszczenie, w którym zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej. Ponadto w dniu [...] Burmistrz, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm.), obwieszczeniem zawiadomił "o złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy" dla inwestycji będącej przedmiotem sprawy i wyznaczył 21 termin dla składania uwag i wniosków dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem sprawy, uznając, że planowana inwestycja będzie spełniała wymogi w zakresie ochrony środowiska przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska. Następnie w dniu 24 listopada 2004 r. Burmistrz Ł. zawiadomił (m.in. firmę B.), że został opracowany projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę przedmiotowej stacji bazowej. W tym samym dniu zwrócił się również do [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków inwestycji. Pismem z dnia [...] skierowanym do Burmistrza Ł. Wojewoda [...] odesłał wniosek o uzgodnienie projektu decyzji oraz poinformował, że nieruchomość, na której będzie realizowana inwestycja, nie znajduje się na obszarze żadnej z form ochrony przyrody określonych w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 94 poz. 880), a zatem nie podlega uzgodnieniu, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi uzgodnił lokalizację Inwestycji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W toku postępowania część właścicieli działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji (m.in. Z. i M. S. ) złożyła protesty przeciwko realizacji planowanej inwestycji. Do Burmistrza Ł. wpłynął również zbiorowy protest mieszkańców ulic B. , C. i A. w Ł. podpisany przez 69 osób, przeciwko lokalizacji inwestycji, z uwagi na jej szkodliwe oddziaływanie na zdrowie mieszkańców i negatywny wpływ na krajobraz. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Ł., na podstawie art. 50–51 oraz 53–56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 276/1, 276/2 i 275 w obrębie 2 w Ł. przy ul. A.. W uzasadnieniu, odnosząc się do uwag i zastrzeżeń właścicieli działek sąsiednich, Burmistrz wskazał, że dotyczą one przede wszystkim zagrożeń dla budowy przez nich budynków mieszkalnych. Tereny tych działek do końca 2003 r. na podstawie obowiązującego wówczas planu miejscowego, były jednak przeznaczone pod zabudowę produkcyjno-usługową z wykluczeniem funkcji mieszkalnych. Decyzja została odebrana m.in. przez J. S.. W odwołaniu od tej decyzji Z. i M. S. wskazali, że działkę położoną w sąsiedztwie planowanej inwestycji zakupili od miasta z przeznaczeniem pod produkcję i usługi. Usługi, które zamierzają prowadzić na działce (zakład elektroniczno-informatyczny) pozostają w kolizji z lokalizacją stacji bazowej telefonii komórkowej. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał skazał m.in., że obszar objęty skarżoną decyzją nie jest objęty żadną ochroną prawną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, co oznacza że brak jest przeciwwskazań dla lokowania inwestycji, które mogą ingerować w krajobraz. Uzgodnienie projektu decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oznacza natomiast, że nie ma merytorycznych i formalnych podstaw do kwestionowania negatywnego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na warunki życia i funkcjonowania ludzi. Organ odwoławczy wskazał, że nie może — w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego — ustalać lokalizacji inwestycji dowolnie, ale jest związany wnioskiem inwestora. Jeśli nie ma przeciwwskazań dla dokonania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem, organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji zgodnie z tym wnioskiem. W myśl bowiem art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przedmiotowym postępowaniu nie stwierdzono sprzeczności z tymi przepisami, a więc decyzję należało wydać zgodnie z wnioskiem inwestora. Związanie wnioskiem inwestora oznacza również, że organ (bez zmiany wniosku) nie może uwzględnić propozycji mieszkańców przesunięcia inwestycji w inne miejsce. Decyzję doręczono m.in. firmie B.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. i M. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i 144 kodeksu cywilnego oraz art. 81 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący ponownie wskazali, że usytuowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w pobliżu ich działki uniemożliwi im dowolne zagospodarowanie własnej działki. Wskazali na bezzasadność powoływania się przez organy administracji na obowiązujący do końca 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zdaniem skarżących, organy administracji zlekceważyły ich sprzeciw wobec inwestycji, ograniczając się jedynie do oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W toku sprawy skarżący wskazali dodatkowo na brak uzgodnień przedmiotowej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody koniecznych z uwagi na budowę obiektu naruszającego krajobraz, na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podano w skardze. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1–2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) — powoływanej dalej jako p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.), ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, których skutkiem winno być uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organy administracji naruszyły bowiem art. 9, 10 § 1, 32, 33 § 3, 40 § 2 i 64 § 2 k.p.a. oraz art. 50 ust. 4, art. 52 ust. 2 i art. 53 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), a także art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm.), przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony w dniu [...] , czyli już pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Do postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem należy zatem — zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 6 k.p.a. — stosować przepisy ustawy obowiązującej w dacie orzekania tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepisy określające zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 i nast.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu ww. ustawy. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego toczy się według przepisów k.p.a. z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymaganą treść składanego wniosku określa art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który uzupełnia ogólne postanowienia zawarte w art. 63 § 2 k.p.a., polegające na obowiązku wskazania w piśmie osoby wnioskodawcy, jego adresu i treści żądania. Treścią żądania jest ustalenie lokalizacji określonej inwestycji celu publicznego (lub ustalenie warunków zabudowy) i wydanie stosownej decyzji. Braki w treści wniosku usuwa się w trybie art. 64 k.p.a. Mając na względzie powyższe uwagi stwierdzić należy, że wniosek inwestora z [...], na którego podstawie wszczęto postępowanie w sprawie, nie spełnia wymienionych wymagań. Po pierwsze żądanie strony obejmowało wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej inwestycji. Żądanie to było aktualne na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rolę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przejęły: decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Wniosek strony zawierał zatem żądanie, które nie przystawało do obowiązujących przepisów prawa — organ administracji nie mógł już bowiem wydać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Burmistrz Ł. winien był w tej sytuacji wezwać stronę, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do sprecyzowania wniosku w zakresie zawartego w nim żądania. Ponieważ tego nie uczynił dopuścił się naruszenia ww. art. 64 § 2 k.p.a. i w konsekwencji również art. 9 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Po drugie wniosek strony nie zawierał wszystkich elementów wskazanych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu jego złożenia). Na treść wniosku składać się powinna, oprócz części graficznej, także część opisowa, zawierająca charakterystykę inwestycji, obejmująca: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wniosek strony w zakresie ww. elementów był niewystarczający. Zawierał bowiem jedynie zdawkowe oświadczenia strony (w kwestii zakresu wpływu inwestycji na środowisko) o emisji elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego na znacznych wysokościach, w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi a w zakresie określenia sposobu zasilania w energię elektryczną –" na podstawie warunków zasilania RE S. ". Wskazane zapisy nie spełniały zatem kryteriów wskazanych w art. 52 ust. 2 ww. ustawy, w szczególności co do charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz wskazania danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Tym bardziej nie spełniał wymienionych wyżej wymogów wniosek z dnia [...] , w którym pełnomocnik inwestora odwołał się jedynie lakonicznie do wniosku z dnia [...] Po trzecie, organy administracji nie wyjaśniły czy J. S. , który złożył zarówno wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, jak i następnie wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego — występując w obu przypadkach jako pełnomocnik firmy A. S.A. w W. — został w sposób należyty umocowany przez inwestora do reprezentowania jego interesów. W myśl art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W sytuacji gdy stroną jest spółka akcyjna kluczowe znaczenie ma, czy pełnomocnictwo zostało udzielone przez podmioty uprawnione do reprezentowania tejże osoby prawnej. Jak wynika z akt administracyjnych pełnomocnictwo dla J. S. udzielone zostało przez P. P. i W. W. (działających w imieniu inwestora). W aktach administracyjnych sprawy nie znalazł się jednak żaden dokument (aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego), z którego mogłoby wynikać czy i w jakim zakresie P. P. i W. W. są umocowani do reprezentowania firmy A. S.A. Tym samym nie można ustalić, czy w istocie byli uprawnieni do udzielenia pełnomocnictwa. Co więcej, organy administracji pominęły również zakres pełnomocnictwa udzielonego J. S.. Z jego treści wynika m.in., że zostało udzielone na czas określony tj. do dnia 31 grudnia 2004 r. Organy administracji nie podjęły żadnych czynności w celu ustalenia, czy pełnomocnictwo zostało przedłużone na dalszy okres (każdym razie brak jest w aktach sprawy dokumentów na tę okoliczność), a mimo to nadal (tj. po dniu 31 grudnia 2004 r.) traktowały J. S. jako pełnomocnika inwestora i prowadziły z jego udziałem postępowanie doręczając mu m.in. decyzje wydane w sprawie. Organy naruszyły również art. 33 § 3 k.p.a. zobowiązujący pełnomocnika do dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Akta administracyjne zawierają jedynie kserokopię tego dokumentu, której nie można uznać za wystarczający dowód udzielenia pełnomocnictwa. Kserokopii pełnomocnictwa, dołączonego do podania, nie można bowiem uznać za dowód, że osoba, która podpisała podanie otrzymała umocowanie do działania w imieniu osoby podpisanej na pełnomocnictwie (por. wyrok NSA z 25.02.1988, IV SA 1036/87, ONSA 1988/1 poz. 39). Z problemem pełnomocnictwa udzielonego J. S. wiąże się kwestia prawidłowości doręczeń dokonywanych w toku postępowania. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Stosownie natomiast do treści art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona postępowania ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie budzi wątpliwości, iż z treści udzielonego przez firmę A. S.A. i załączonego do akt pełnomocnictwa dla J. S., ani też z żadnego innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że firma B. została upoważniona do reprezentowania inwestora. Organy administracji — o ile uznały, że pełnomocnikiem inwestora, prawidłowo umocowanym był J. S. — powinny wszelkie pisma w toku sprawy kierować do rąk tegoż pełnomocnika. Tymczasem część pism (w tym przede wszystkim zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] ) została skierowana wprost do firmy B., czyli z naruszeniem ww. przepisów art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 40 § 2 k.p.a. Organy administracji obu instancji nie ustaliły również prawidłowo kręgu osób, które bezpośrednio powinny brać udział w postępowaniu w charakterze stron, naruszając tym samym art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązujący organy administracji do zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego z kolei wypływa obowiązek organów administracji dokonania, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organy administracji winny zatem, o ile danych takich nie zawiera wniosek strony, samodzielnie ustalić krąg osób uprawnionych do rozporządzania i korzystania z nieruchomości bezpośrednio zaangażowanej w przedsięwzięcie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestycja firmy A. S.A. miała być realizowana na działkach o nr ewidencyjnych 275, 276/1 i 276/2. Akta zawierają wprawdzie wypis z rejestru gruntów dla działki nr 276/2 oraz skrócony wypis ze skorowidza działek dotyczący m.in. działki o nr 275, nie zawierają jednak żadnych dokumentów, z których wynikałoby kto jest właścicielem działki nr 276/1. Brak ustaleń co do osoby właściciela wspomnianej działki stanowi zatem naruszenie wskazanych wyżej przepisów także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponadto Burmistrz Ł. w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonał obwieszczeń o wszczęciu postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W treści obwieszenia z dnia [...] Burmistrz zawiadamiał o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, choć postępowanie toczyło się w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewłaściwe określenie przedmiotu toczącego się postępowania mogło wprowadzić w błąd osoby potencjalnie zainteresowane udziałem w tym postępowaniu. Organy administracji nie zapewniły im zatem odpowiedniego udziału w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, w zakresie określonym w przepisach działu V tytułu I ustawy Prawo ochrony środowiska. Organy administracji nie zachowały również właściwej formy prawnej uzgodnień dokonywanych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 48 ust. 4 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 lipca 2005 r., uzgodnienia z organem ochrony środowiska następowały w drodze decyzji. Zarówno Wojewoda [...] (postanowienie z dnia [...] ), jak i [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny (postanowienie z dnia [...] ) dokonali uzgodnień w formie postanowień, z naruszeniem ww. unormowania. Uzgodnienia zostały nadto przeprowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania, a zawiadomienia o przystąpieniu do uzgodnień doręczono firmie B., nie zaś pełnomocnikowi inwestora. Ponadto wskazać należy na niewłaściwy sposób w jaki organ I instancji przedstawił stronom postępowania projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę przedmiotowej stacji bazowej. O sporządzeniu projektu Burmistrz Ł. zawiadomił strony pismem z dnia 24 listopada 2004 r. W tym samym dniu zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków inwestycji. Burmistrz zatem zawiadomił strony o sporządzeniu projektu, mimo że projekt ten w istocie nie był jeszcze kompletny, skoro nie przeprowadzono wymaganych przez prawo uzgodnień. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia; jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydanie aktu przez organ prowadzący postępowanie. Dopóki zatem ww. uzgodnienia nie zostaną przeprowadzone projekt decyzji nie osiągnie swojej ostatecznej formy, a akta sprawy, które organ ma obowiązek udostępnić stronie przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.), nie będą pełne. Dopiero po dokonaniu uzgodnień, po zrealizowaniu wszystkich etapów postępowania, a przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia, organ I instancji winien udostępnić stronom akta z projektem decyzji, umożliwiając im jednocześnie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy również zwrócić uwagę na szczególne unormowanie zawarte w art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mocą którego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Autorstwo projektu — z uwagi na szczególne wymagania dotyczące osoby, która projekt taki może sporządzić — musi zostać udokumentowane w aktach sprawy. W niniejszym postępowaniu projekt decyzji został wprawdzie sporządzony, lecz ani z jego treści ani też z innych dokumentów nie można wywieść, kto był jego autorem. W aktach znajduje się natomiast sporządzona przez architekta-urbanistę analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy. Analiza ta zawiera zresztą nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy stwierdzenie, że właściciele działek, na których miała być zlokalizowana inwestycja, wyrażają zgodę na jej realizację. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy niezbędne dla rozstrzygnięcia, wyeliminować uchybienia procesowe rzutujące na prawa stron w postępowaniu a przede wszystkim w sposób należyty ustalić podmioty będące stronami w niniejszej sprawie oraz zapewnić im należyty udział w postępowaniu, w szczególności przez zachowanie właściwej formy informowania stron o poszczególnych etapach postępowania i podjętych rozstrzygnięciach. Należy również wyjaśnić, jakie znaczenie dla bytu postępowania ma wniosek strony z dnia [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. czy oznacza on cofnięcie wcześniej złożonego wniosku z dnia [...] , czy też stanowi jego modyfikację w dopuszczalnym zakresie a to w szczególności w kontekście treści pisma - zawiadomienia z dnia [...] skierowanego przez organ do stron, a zawierającego stwierdzenie " (...) z dniem 22.04.2004 r. ponownie wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie..." W tym pierwszym przypadku organ winien rozważyć, czy nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania wskazana w art. 105 § 2 k.p.a w zakresie wniosku z dnia [...] Mając na uwadze powyższe ustalenia i rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a.