II SA/Łd 679/04

Dnia 6 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Janusz Nowacki, Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie i modernizacji budynku mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz B. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. K. powiadomiła pismem z dnia 14 sierpnia 2003 r. Urząd Gminy N. o samowolnym rozpoczęciu robót przy rozbudowie i modernizacji istniejącego budynku mieszkalnego. Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w dniu 13 maja 2004 r. postanowił na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., nr 207,poz. 2016 z późn.zm., powoływanej dalej jako Prawo budowlane) wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie i modernizacji budynku mieszkalnego we wsi D. nr 19, gmina N. i nałożył na B. K. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2004 r. dokumentów – inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym, projektu zagospodarowania terenu działki, zaświadczenia z Urzędu Gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nakazał także zabezpieczyć obiekt przed wpływem warunków atmosferycznych i dostępem osób trzecich. Ustalił, iż strona nie podjęła starań o uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem nie chciała zlecić wykonania mapy do celów projektowych z aktualnie naniesionymi granicami nieruchomości, kwestionowanymi przez nią w toku toczącego się postępowania cywilnego o ustalenie granic nieruchomości, stanowiącej jej własność. Uważała bowiem, iż sporządzenie takiej mapy pośrednio sugerowałoby zaakceptowanie przez nią obecnego przebiegu granic. Zmuszona zaś była do podjęcia prac budowlanych z uwagi na zły stan budynku. Organ nadzoru budowlanego wskazał, iż obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie rozstrzygają kwestii własności gruntu i przebiegu granic. Jako warunek wydania pozwolenia na budowę przewidują złożenie wniosku o jego wydanie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymagania te strona mogła spełnić mimo trwającego postępowania cywilnego, dotyczącego ustalenia granic nieruchomości. Samowolne rozpoczęcie budowy stanowi zaś naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i skutkuje koniecznością – przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót - wydania postanowienia o ustanowieniu opłaty legalizacyjnej, a w przypadku niespełnienia w oznaczonym terminie nałożonego obowiązku - nakazaniem rozbiórki znajdującego się w budowie obiektu. W zażaleniu na to postanowienie B. K. podniosła, iż nie wykonała nałożonych na nią obowiązków, bowiem w jej ocenie nałożono je na nią niesłusznie. To przepisy Prawa budowlanego przyczyniły się do sfałszowania granic działki i aktów scalenia. Nie mogła, z uwagi na stan budynku czekać dłużej na wyjaśnienie kwestii granic nieruchomości, uważała też, iż wydanie pozwolenia na budowę na podstawie sfałszowanych w jej ocenie dokumentów ( dokumentacji sporządzonej w 1994 r.) jest przestępstwem. Jeżeli przepisy Prawa budowlanego nie rozstrzygają kwestii własnościowych, to ustawa ta winna być ponownie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Podniosła także, iż obecny stan budynku winien być uwzględniony przy rozpoznawaniu sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie i nakazał B. K. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie i modernizacji budynku mieszkalnego we wsi D. nr 19, gmina N. oraz nałożył na nią obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2004 r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu 14 sierpnia 2003 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego tego obiektu sporządzonego i sprawdzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane wraz z zaświadczeniem o wpisie ich na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalił także konieczność zabezpieczenia obiektu przed wpływem warunków atmosferycznych i dostępem osób trzecich. Analizując zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, iż B. K. naruszyła art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wykonując roboty budowlane związane z rozbudową i modernizacją budynku mieszkalnego bez pozwolenia. Zakres wykonywanych prac wymaga pozwolenia na budowę, dlatego wszelkie odstępstwa od tej zasady podlegać będą sankcjom przewidzianym w art. 48 tej ustawy. Nie kwestionując przy tym samej zasadności wstrzymania wykonania robót organ odwoławczy zauważył, iż zobowiązany był uwzględnić stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydawania postanowienia w postępowaniu wywołanym zażaleniem. Biorąc zatem pod uwagę zmiany w art. 48 Prawa budowlanego, wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. nr 93,poz. 888) organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie i nałożył na stronę obowiązki wynikające z aktualnego brzmienia art. 48 Prawa budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie B. K. zarzuciła, iż organy nadzoru budowlanego zmuszają ją do wykonywania niesłusznych decyzji i wstrzymują prace budowlane, mimo iż skarżąca zamieszkuje obecnie w domu bez dachu. Podniosła ponadto, iż zmusza się ją do akceptacji sfałszowanej dokumentacji i wykonania innych dodatkowych wymogów w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Ona zaś nie może ponosić konsekwencji nieuczciwości i niefrasobliwości pracowników gminy i wymiaru sprawiedliwości. Podtrzymując zarzuty zawarte również w zażaleniu załączyła dodatkowo do skargi decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości A. i Z. K., pisma do Urzędu Gminy N. oraz zażalenie do Prokuratury Okręgowej w Ł. na odmowę wszczęcia dochodzenia w sprawie sfałszowania dokumentacji scaleniowej geodezyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podał jego motywy. Wobec tożsamości zarzutów skargi i zarzutów zażalenia podtrzymał dotychczas zajęte stanowisko. Na rozprawie dniu 23 maja 2005 r. skarżąca dodatkowo podniosła, iż złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność wójta Gminy N. w przedmiocie wyjaśnienia przebiegu granic działek. Ponadto wyjaśniła także, iż Sąd Rejonowy dla [...] w sprawie o sygn. [...] utrzymał w mocy postanowienie Prokuratora Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2004 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sfałszowania granic. Wniosła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przyczyny te Sąd zobowiązany jest uwzględnić z urzędu. Sądy administracyjne zostały bowiem powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę legalności działania organów administracji publicznej ( art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych-Dz.U. Nr 153,poz. 1269). Kontrolę tę sprawują m.in. poprzez rozpoznawanie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. nr 153,poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r., Nr 162,poz. 1697, powoływanej dalej jako Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę sąd administracyjny I instancji jest przy tym związany tylko granicami sprawy, nie wiążą go natomiast zarzuty i wnioski skargi oraz powołana podstawa prawna. Sąd nie może jedynie orzec na niekorzyść strony, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności ( art. 134 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, iż skarżąca przystąpiła do wykonywania robót budowlanych polegających na wykonaniu od strony frontowej budynku przedsionka w formie dobudówki na przedłużeniu ściany frontowej, a po stronie przeciwnej garażu wbudowanego, adaptując na ten cel istniejący pokój. Ponadto dobudowane miało być poddasze, gdzie zlokalizowane miały być 3 sypialnie, garderoba i łazienka. Niewątpliwie zatem skarżąca rozpoczęła budowę w rozumieniu art. 3 pkt.6 Prawa budowlanego. Winna była zatem uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Wykonywane przez nią roboty nie były bowiem zwolnione z wymogu jego uzyskania ( nie wymieniono ich w art. 29-31 Prawa budowlanego). W momencie rozpoczęcia robót budowlanych B. K. nie posiadała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadzona przez nią budowa stanowiła zatem samowolę budowlaną . Uprawniało i zobowiązywało to organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, iż ustanowienie przez ustawodawcę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ma na celu ochronę zarówno interesu publicznego, jak i indywidualnego. Ten pierwszy wymaga bowiem zapewnienia warunków należytego rozwoju budownictwa i jego wysokiej jakości, uwzględnienia wymogów przestrzennego zagospodarowania terenu, spełnienia warunków architektonicznych i estetycznych, trwałości, a także zapewnienia bezpieczeństwa w czasie budowy, użytkowania i rozbiórki obiektów budowlanych. Konieczność uzyskania pozwolenia na budowę ma także chronić użytkowników terenów sąsiednich przed negatywnymi skutkami samowolnej budowy. Nie jest to zatem tylko wymóg formalny, lecz gwarancja zgodności podjętych działań z przepisami materialnego prawa administracyjnego. W celu ochrony wskazanych wyżej wartości ustawodawca miał prawo ustanowić regulacje, mające na celu wyeliminowanie naruszenia prawa, nawet jeżeli regulacje te są bezwzględne w stosunku do osoby dokonującej samowoli budowlanej ( por. poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, opubl. w OTK-A z 2002 r., Nr 2,poz. 15). Do 10 lipca 2003 r. środkiem mającym doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej był, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jedyny wyjątek od tej zasady i możliwość legalizacji samowoli budowlanej w stosunku od obiektów budowlanych lub ich części, których budowa została zakończona przewidywał art. 49 Prawa budowlanego. Od 11 lipca 2003 r., w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. nr 80, poz. 718) wprowadzono możliwość legalizacji, po spełnieniu pewnych wymogów, samowoli budowlanej, i to zarówno w stosunku do obiektów już wybudowanych, jak i będących w budowie. Zgodnie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia przez skarżącą faktu rozpoczęcia robót budowlanych bez stosownego pozwolenia i w dacie wydania postanowienia przez organ nadzoru budowlanego I instancji właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże jeżeli budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ( art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). W przypadku, gdy inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie nałożonych na niego obowiązków, wydaje się decyzję o nakazie rozbiórki ( art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Po terminowym spełnieniu wyżej wymienionych obowiązków inwestor winien wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona ( art. 48 ust.5 Prawa budowlanego). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego. Nie rozstrzyga ono bowiem ostatecznie sprawy dotyczącej samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji ( art. 142 k.p.a.). W odniesieniu do postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa do wniesienia środka zaskarżenia. Prawo do zaskarżenia postanowienia nie wynika też z ustawy Prawo budowlane. Zażalenie przysługuje bowiem tylko na postanowienia o wstrzymaniu robót robot budowlanych wydane w przypadkach innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego ( art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego). Wprawdzie w ust. 5 art. 50 Prawa budowlanego wskazano ogólnie, iż na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przysługuje zażalenie, to jednak konstrukcja tego przepisu wskazuje w sposób wyraźny, iż normuje on tylko i wyłącznie postępowanie organu nadzoru budowlanego w przypadku, gdy stwierdzi on samowolne wykonywanie robót budowlanych innych niż polegające na wykonaniu obiektu budowlanego lub jego części. W ustępie 1 wskazano bowiem przesłanki, uprawniające organ do wydania postanowienia, w ustępie drugim i trzecim wskazano zaś, jaką treść winno mieć wydane postanowienie. W ust. 4 uregulowano natomiast kwestie utraty ważności tego postanowienia w wyniku upływu określonego terminu. Skoro ustępy 1- 4 art. 50 Prawa budowlanego odnoszą się do konkretnego postanowienia, wydawanego w innych sytuacjach niż postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 tej ustawy, to i ust. 5 odnosić się może tylko do postanowień, o których mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Postanowienie, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ma bowiem inną treść, nie traci też z mocy prawa ważności po upływie określonego terminu, postępowanie wszczęte przez organ nadzoru budowlanego nie może też zakończyć się z bezskutecznym upływem terminu ważności postanowienia. Ponadto zauważyć należy, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych niepolegających na budowie obiektu lub jego części mogło być wydane również w stanie prawnym obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Także wówczas na postanowienie to, zgodnie z ust. 5 art. 50 Prawa budowlanego, przysługiwało zażalenie. Art. 48 Prawa budowlanego nie przewidywał zaś wówczas możliwości wydawania w toku postępowania postanowień o wstrzymaniu wykonania robót. Wskazać też należy, iż prawa do wniesienia zażalenia ustawodawca nie przewidział także o odniesieniu do postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bądź będącego w budowie bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ ( art. 49 b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Regulując kwestię opłat legalizacyjnych w odniesieniu do dwóch różnych sytuacji określonych w art. 48 i 49 b Prawa budowlanego w każdym z tych przypadków odrębnie uregulował prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej( art. 49 ust. 1 i art. 49 b ust. 4 Prawa budowlanego). Gdyby zatem ustawodawca, wprowadzając możliwość legalizacji ( pod pewnymi warunkami ) samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części miał zamiar umożliwić stronie zaskarżenie postanowienia o wstrzymaniu robót, uregulowałby tę kwestię w art. 48 Prawa budowlanego, odnoszącym się do postanowień dotyczących wstrzymania robót budowlanych, określonych w ust. 1 tego artykułu. Skoro tego nie uczynił, to uznać należy, iż postanowienie to nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, a może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji wydanej w dalszym toku postępowania. Rozpoznając zatem zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu wykonaniu robót budowlanych, które zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy postępowania w sposób rażący. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania zażalenia zbadać, czy jest ono dopuszczalne i czy zostało złożone w terminie. Obowiązek ten został na niego nałożony z mocy art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Nie badając dopuszczalności zażalenia i rozpoznając je merytorycznie organ odwoławczy postąpił więc wbrew oczywistej treści wskazanych wyżej przepisów. Rażące naruszenie prawa, jakiego się dopuścił jest jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Uzasadnia ono stwierdzenie przez Sąd nieważności postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż Prawo budowlane reguluje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach ( art. 1 Prawa budowlanego). Nie zajmuje się zatem, jak trafnie podniosły organy nadzoru budowlanego rozstrzyganiem kwestii związanych z własnością nieruchomości, przebiegiem granic nieruchomości czy kwestii prawidłowego przeprowadzenia scalenia gruntów. Kwestie te regulują inne ustawy. Okoliczność, iż toczy się spór co do przebiegu granic nieruchomości nie uzasadnia rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nawet bowiem jeżeli przy wytyczaniu granic nieruchomości czy przy scalaniu gruntów doszło do naruszenia przepisów ( podkreślić jednak należy, iż Sąd w tym postępowaniu kwestiami tymi się nie zajmował, wykraczało to bowiem poza granice sprawy, której przedmiotem było wstrzymanie wykonania robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę) , nie usprawiedliwia to naruszania przepisów prawa budowlanego. Ponadto, jak wskazano wyżej, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest podjąć wskazane w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego czynności, niezależnie od przyczyn, z powodu których rozpoczęto budowę bez pozwolenia. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ nadzoru budowlanego tylko obowiązek zbadania, czy obiekt wybudowany bądź będący w budowie wymagał dla rozpoczęcia robót uzyskania pozwolenia na budowę i czy takie pozwolenie inwestor uzyskał. Podejmując czynności, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nie może kierować się innymi przesłankami, badać stanu technicznego budynku czy też możliwości zaspokojenia przez inwestora jego potrzeb mieszkaniowych. Zauważyć należy, odwołując się do cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. ,sygn. P 28/99 ( opubl. w OTK z 1999 r., nr 1,poz. 2), iż władcza ingerencja Państwa w sferę praw majątkowych jednostki jest usprawiedliwiona zarówno z uwagi na ochronę interesu publicznego, jak i indywidualnego( o których mowa była wyżej), jak i faktem, iż jest to pewnego rodzaju sankcja za niezgodne z prawem zachowanie jednostki. Z tych względów orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.