II SA/Łd 68/08

Dnia 9 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi Ewy J. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku D. B., orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 100.807 zł za nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną – ul. A) oznaczonej na mapie dla celów prawnych Nr 1/4678 z dnia 05.11.1993 r. jako działka Nr 430/5 o pow. 0,0943 ha, obręb [...], dla której w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] oraz o przyznaniu powyższego odszkodowania na rzecz D. B. w wysokości 33.602,33 zł za udział wynoszący 1/3 części, a także o zobowiązaniu Gminy Miasto Ł. do wypłaty odszkodowania w powyższej kwocie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzję tę wydano na podstawie art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 9 lutego 2005 roku na wniosek D. B. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną położoną w Ł. przy ul. A. Następnie postanowieniem znak: [...] z dnia [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] oraz z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] wynika, że Gmina Miasto Ł. nabyła z mocy prawa z dniem z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), własność nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną - ul. A), oznaczonej na mapie do celów prawnych nr 1/4678 z dnia 05.11.1993 r. jako działka nr 430/5 o pow. 0,0943 ha, obręb [...], dla której w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Ponadto organ I instancji stwierdził, że zgodnie z powyższą decyzją opisana nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność spadkobierców M. B. zmarłego w dniu 21 października 1997 r., którymi są: D. B. w 1/3 części, J. B. w 1/3 części i E. J. w 1/3 części - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. II Wydz. Cywilnego z dnia 12 lipca 2006 r. (sygn. akt II Ns 778/06) o stwierdzeniu nabycia spadku, była zajęta pod drogę publiczną (drogę gminną) i pozostawała w tym dniu we władaniu Gminy Miasta Ł.. Natomiast M. B. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie ugody zawartej w dniu 30.11.1976 r. przed Sądem Rejonowym w Ł. Wydział VII Cywilny (sygn. akt. VII Ns I 2863/76). Powyższe, zdaniem organu, potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 17 stycznia 2007 roku, postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. II Wydział Cywilny (sygn. akt II Ns 778/06) z dnia 12 lipca 2006 roku o stwierdzeniu nabycia spadku po M. B. oraz mapa sytuacyjna do celów prawnych nr 1/4678 z dnia 5 listopada 1993 roku. W dalszych motywach decyzji organ I Instancji, przywołując treść art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a także treść art. 129, art. 130 ust. 2 oraz art. 134 ust. 1,2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wskazał, że w toku postępowania zlecono wykonanie wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu mgr M. Ś. – G.. Rzeczoznawca, w operacie szacunkowym wykonanym w dniu 26 lutego 2007 roku, określiła wartość 1 m2 wycenionego gruntu w wysokości 106,9 zł, natomiast wartość rynkową w wysokości 100.807 zł. Natomiast wartość gruntów zajętych pod drogę publiczną rzeczoznawca majątkowy określiła jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Do określenia wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Mając na uwadze powyższe ustalenia, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu 28 lutego 2008 roku, organ I instancji do wypłaty odszkodowania wyłącznie na rzecz D. B. zobowiązał Gminę Miasto Ł., bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną (drogę gminną - ul. A). Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. B., J. B. i E. J., zaskarżając ją w części dotyczącej przyznania odszkodowania jedynie D. B., z pominięciem pozostałych uprawnionych do odszkodowania. Odwołujący się wnieśli o zmianę decyzji w tym zakresie i przyznanie po 1/3 ustalonego odszkodowania także J. B. i E. J. bądź ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie organowi I instancji podmioty te zarzuciły naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. przez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z naruszeniem słusznego interesu stron, których sytuacja prawna i faktyczna była identyczna, a skutki decyzji różne dla stron, a ponadto niepoinformowanie stron w toku postępowania o skutkach prawnych złożenia tylko jednego wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania za całą przejętą przez Gminę nieruchomość, a nie złożenia przez nich, każdego z osobna, wniosków o przyznanie części odszkodowania za nieruchomość, której byli właścicielami. Ponadto w odwołaniu zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodów z zeznań stron na okoliczność informowania organu, że uprawnionymi do odszkodowania z tytułu spadkobrania są wszyscy skarżący. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy, przywołując przebieg dotychczasowego postępowania i zapadłe w nim rozstrzygnięcia, wskazał, że kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz roszczenia z tym związane zostały unormowane w Rozdziale 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zatytułowanym "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Przywołując następnie treść art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ ten odniósł się do zarzutów dotyczących błędów proceduralnych popełnionych przez organ I instancji i w tym względzie wskazał, że z uwagi na fakt, iż wniosek o odszkodowanie złożyła tylko jedna ze współwłaścicieli - D. B., organ I instancji nie mógł wydać decyzji o ustaleniu odszkodowania w części dotyczącej pozostałych spadkobierców, t.j. J. B. oraz E. J.. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z wniosku D. B., która jest stroną niniejszego postępowania i to jej, jako stronie, organ I instancji winien doręczyć podjętą decyzję. Wniosek nie został natomiast złożony przez J. B. i E. J., osoby te nie były zatem stronami w postępowaniu i decyzja w przedmiotowej sprawie nie powinna być do nich skierowana. Organ ten podkreślił ponadto, że J. B. oraz E. J. nie powinni zostać dopuszczeni przez organ I instancji do postępowania jako strony. Potraktowanie ich jako strony przedmiotowego postępowania dało im jednak legitymację do wniesienia odwołania, gdyż osoby te mają interes prawny w obaleniu skierowanej do nich decyzji administracyjnej. Popełnione przez organ I instancji w trakcie przedmiotowego postępowania błędy proceduralne nie miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją E. J. i J. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a., poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie podejmując działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie informując stron o okolicznościach prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich praw albo informując błędnie oraz załatwiając sprawę z naruszeniem słusznego interesu stron, których sytuacja prawna i faktyczna była identyczna, a skutki zaskarżonej decyzji różne dla stron - nie naruszył tych przepisów. W skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 75 w zw. z art. 7 k.p.a. przez niedopuszczenie i pominięcie wniosków dowodowych stron, zawartych w odwołaniu skarżących od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...], a ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń skarżących w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz niewyjaśnieniu powodów odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 9 maja 2008 roku skarżąca E. J. poparła skargę i oświadczyła, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku nie zostało złożone do końca 2005 roku. Sprawa o odszkodowanie była wielokrotnie "odraczana" i byli informowani przez organ, że będzie rozpatrzona w późniejszym terminie. Dodała, że nie składali odrębnych wniosków, gdyż przypuszczali, że wystarczy złożenie wniosku przez matkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wychodząc z powyższych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, ustalającej odszkodowanie w kwocie 100.807 zł za nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną – ul. A) oznaczonej na mapie dla celów prawnych Nr 1/4678 z dnia 05.11.1993 r. jako działka Nr 430/5 o pow. 0,0943 ha, obręb [...], dla której w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] oraz przyznającej powyższe odszkodowanie na rzecz D. B. w wysokości 33.602,33 zł za udział wynoszący 1/3 części, a także zobowiązującej Gminy Miasto Ł. do wypłaty odszkodowania w powyższej kwocie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "p.w.u.r.a." Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w powołanym ustępie 1, wypłaca: 1) gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa – odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 3 i 4 powołanego przepisu). Powyższe zasady i tryb ustalania odszkodowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r. ze zm.), dalej "u.s.g". Stosownie do treści art. 129 tej ustawy w związku z art. 4 pkt 9b1, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 oraz art. 134 ust. 1 i 2 u.s.g. wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zastosowanie mają przepisy § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu, przy określeniu wartości wskazanych gruntów stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich cen wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. Z akt sprawy niniejszej wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona w Ł. przy ul. A stanowiła współwłasność spadkobierców M. B., zmarłego w dniu 21 października 1997 r., którymi są: D. B. (w 1/3 części), J. B (w 1/3 części) i E. J. (w 1/3 części) na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. z dnia 12 lipca 2006 r. (sygn. akt II Ns 778/06) o stwierdzeniu nabycia spadku i była zajęta pod drogę publiczną (drogę gminną) oraz pozostawała w tym dniu we władaniu Gminy Miasta Ł.. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za powyższą nieruchomość zajętą pod drogę gminną (ul. A) wystąpiła jedynie D. B.. Jednocześnie strona, mimo wezwań organu (wezwanie z dnia 12 kwietnia 2005 roku, a następnie wezwanie z dnia 5 lipca 2005 roku), nie uzupełniła wniosku o ustalenie powyższego odszkodowania poprzez przedłożenie we wskazanym terminie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym M. B.. Postanowienie to zostało przez nią bowiem złożone dopiero w dniu 27 grudnia 2006 roku, a zatem z całą pewnością po dniu 31 grudnia 2005 roku, z którym to dniem roszczenie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, stosownie do art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a., wygasło. Podkreślić przy tym dodatkowo należy, że wnioskodawczyni nie została upoważniona do występowania w imieniu pozostałych spadkobierców w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, nie zaznaczyła również, że żąda odszkodowania w ich imieniu. Okoliczność ta wynika bezspornie z załączonych akt administracyjnych, dlatego nie ma wpływu na wynik sprawy pominięcie przez organ II instancji zgłoszonych w odwołaniu wniosków dowodowych. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie zasadnie orzekły o przyznaniu odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a., jedynie na rzecz wnioskodawczyni w części odpowiadającej posiadanemu przez nią udziałowi we współwłasności opisanej wyżej nieruchomości. Odnosząc się ponadto do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organy prowadzące postępowanie art. 9 k.p.a., stanowiącego o obowiązku udzielania informacji stronom oraz pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. O treści art. 73 p.w.u.r.a. wnioskodawczyni była informowana już na etapie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z jej wniosku, w tym zwłaszcza o okresie dotyczącym możliwości skutecznego zgłoszenia wniosku o ustalenie odszkodowania przez właścicieli nieruchomości przed wygaśnięciem roszczenia, o którym mowa w tym przepisie. Podobnie za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia przez organy prowadzące postępowanie art. 7 k.p.a. Wszakże, jak wyżej wskazano, strona zwlekała ze złożeniem prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. B. aż do dnia 27 grudnia 2006 roku, uniemożliwiając tym samym organowi prowadzącemu postępowanie dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy. Na kanwie powyższych rozważań stwierdzić zatem należy, że organ orzekający prawidłowo ustalił, iż w sprawie zachodziła jedynie możliwość przyznania odszkodowania D. B. i w następstwie tego ustalenia w drodze decyzji z dnia 29 listopada 2007 roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.