II SA/Łd 680/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] znak: [...], w części określającej termin przyłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz T. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Decyzją nr [...] z dnia [...]. Prezydent Miasta Z. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) z urzędu nakazał T. W. właścicielowi działki o nr ewid. 158 położonej w Z. przy ul. Ł. 14 przyłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej w terminie 5 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jeżeli istnieje sieć kanalizacyjna i jest możliwość przyłączenia do niej wówczas nieruchomości musi być podłączona do tej kanalizacji. Jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię zainstalowaną przed powstaniem sieci kanalizacyjnej przyłączenie nieruchomości jest nieobowiązkowe. W dniu 1 kwietnia 2008 r. Straż Miejska przeprowadziła kontrolę na posesji strony i stwierdzono, iż nie ma przyłącza do kanalizacji sanitarnej i ma jedynie zbiornik do gromadzenia nieczystości ciekłych, szambo. Organ ustalił, iż nieruchomość strony została umieszczona w wykazie posesji, które dotychczas nie wykonały podłączeń do sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z § 3 pkt 3 i 4 oraz § 30 uchwały Nr LVI/520/06 Rady Miasta Z. z dnia 29 czerwca 2006 r. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Z., na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek niezwłocznego przyłączenia nieruchomości zabudowanych niewyposażonych w przydomową oczyszczalnię ścieków, do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Dalej podał, iż w myśl art. 5 ust. 7 w/w ustawy w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4 Prezydent zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Niewykonanie przedmiotowego obowiązku w określonym terminie, zgodnie z art. 10 pkt 2 w/w ustawy podlega karze grzywny. W odwołaniu od powyższej decyzji T. W. wyjaśnił, iż w styczniu 2007 roku rozpoczął budowę domu jednorodzinnego na działce żony przy ul. Ł. 192 i planuje przeprowadzkę. Na nowym palcu ma być wykonana instalacja kanalizacyjna, z ekonomicznych względów strony nie stać na poniesienie wydatków wykonania przyłącza. Dodał, iż nieruchomość przy ul. Ł. 14 będzie w najbliższym czasie sprzedana, celem pozyskania funduszy na dokończenie budowy. Strona wskazała na swoją trudną sytuację rodzinną i majątkową. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając organy wywiódł na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, iż ustawodawca przewidział dwie sytuacje, po pierwsze gdy sieć kanalizacyjna istnieje, wówczas nieruchomość winna być podłączona do sieci, od tego obowiązku zwalnia jedynie wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków. Po drugie gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wówczas obowiązkiem właściciela nieruchomości jest wyposażenie jej w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z pierwsza sytuacją, jak wynika z materiału sprawy nieruchomość nie jest podłączona do sieci, wyposażona jest z bezodpływowy zbiornik lecz okoliczność ta nie zwalnia z obowiązku przyłączenia do sieci. Kolegium wyjaśniło, iż argumentacja odwołania nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż fakt planowanej sprzedaży nieruchomości nie zwalnia z nałożonego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. W. podniósł, iż nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., gdyż nie uwzględnia ona jego trudnej sytuacji materialnej, która uniemożliwia wywiązanie się z obowiązku, nadto zakreśla termin 5-miesięczny na dokonanie przyłączenia, zdaniem strony, nierealny w świetle konieczności sporządzenia i uzyskania odpowiednich projektów, map, planów. Dodał, iż nie kwestionuje samego obowiązku przyłączenia do sieci, ale wskazał, iż uchwała z dnia 29 czerwca 2006 r. nie precyzuje terminu w jakim obowiązek ma być wypełniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium podało, iż wyznaczony 5- miesięczny termin został określony z uwzględnieniem czasu koniecznego do zgromadzenia całej dokumentacji oraz uzyskania zgody. Nadto cały proces budowy sieci trwał od 24 października 2006 r. do 19 kwietnia 2007 r. zatem strona miała świadomość następczej konieczność dokonania przyłączenia do sieci. Decyzja organu I instancji wydana została 12 miesięcy po zakończeniu prac i wyznaczyła dodatkowy termin na realizacje obowiązku, który winien być wykonany niezwłocznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona w części dotyczącej zakreślonego zaskarżoną decyzją terminu, w pozostałej zaś części nie zasługuje na uwzględnienie. Niespornym jest między stronami, co wynika też z treści skargi, że istnieje obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Obowiązek ten ma swoje źródło w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) powoływanej dalej jako u.c.p.g, w szczególności wynika z treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Przepis ten przewiduje dwie sytuacje: 1) jeżeli istnieje sieć kanalizacyjna – wówczas zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach – wtedy przyłączenie jej do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, 2) jeżeli sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Na tle tej regulacji należy podkreślić, że jeżeli sieć kanalizacyjna istnieje to posiadanie zbiornika bezodpływowego, nawet spełniającego wszelkie wymagania, nie zwalnia z obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Uszczegółowienie tego obowiązku w odniesieniu do Miasta Z. wynika z uchwały Nr LVI/520/06 Rady Miasta Z. z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Z." podjętej w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 4 u.c.p.g. Z treści § 3 pkt 3 i 4 tego regulaminu wynika, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do podejmowania niezbędnych czynności w celu utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, w tym w szczególności do: - niezwłocznego przyłączenia nieruchomości zabudowanych niewyposażonych w przydomową oczyszczalnię ścieków do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej i odprowadzania nieczystości ciekłych do kanalizacji sanitarnych (...). Nadzór nad realizacją tego obowiązku sprawuje prezydent i w przypadku stwierdzenia niewykonania przyłączenia wydaje decyzję nakazującą wykonanie tego obowiązku (art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g.). Należy zwrócić uwagę, że w zakresie orzekania o tym obowiązku nie pozostawiono organowi żadnego luzu decyzyjnego. Jeżeli istnieje sieć kanalizacji sanitarnej, a właściciel nieruchomości, niezwłocznie po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do tej sieci, nie dokonał tego, organ jest zobligowany do decyzyjnego nakazania wykonania tego obowiązku, a w przypadku dalszej opieszałości, wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zgodnie z art. 5 ust. 9 u.c.p.g. W kontrolowanej sprawie organ prawidłowo uznał, że zostały stworzone warunki podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, a nieruchomość nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków. Właściciel zaś nie wykonał tego obowiązku dobrowolnie przez zgłoszenie wniosku i zawarcie umowy, zatem organ skorzystał z ustawowego władztwa mającego na celu zdyscyplinowanie zobowiązanego podmiotu do określonego działania. Przy czym podkreślić należy, iż organ odwoławczy nie miał możliwości uwzględnienia sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego, bowiem podnoszone okoliczności nie mają znaczenia prawnego i tym samym pozostają bez wpływu na określenie obowiązku podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci sanitarnej. Brak też podstawy w przepisach prawa, w szczególności ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do określenia wiążącego terminu wykonania tego obowiązku. I w tym zakresie organ przekroczył swoje umocowanie prawne. Decyzja nakazująca przyłączenie podlega wykonaniu z dniem, w którym staje się ostateczna i jeżeli obowiązek w niej określony nie zostanie wykonany należy podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Nauka prawa administracyjnego jest zgodna co do tego, że decyzja administracyjna – poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. – może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą być one składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji (W. Chróścielewski glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2562/93). Termin jako dodatkowy element decyzji, zgodnie z poglądami piśmiennictwa, może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy)" (T. Woś: Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, nr 6, s. 22 i n.). Przyjmując takie znaczenie analizowanego pojęcia, W. Chróścielewski stwierdza, iż nie mieści się w nim określenie daty wykonania obowiązku. Określenie terminu wykonania decyzji nie mieści się także w pozostałych klauzulach dodatkowych decyzji. Tym samym należy dojść do wniosku, iż klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy nie przewidują działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Wynika to z zasady praworządności - art. 6 i 7 k.p.a. (J. Starościak: Prawne formy i metody działania administracji /w:/ System prawa administracyjnego, t. II, Ossolineum 1978, s. 50; J. Świątkiewicz: Przedmiotowy zakres sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, PiP 1980, nr 3, s. 9 i n.; W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 43). Wobec tego, że określenie terminu podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie znajduje podstaw w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani w innych przepisach tej ustawy, zaskarżona decyzja w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku wydana została bez podstawy prawnej, a to skutkuje, zgodnie z dyspozycja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważnością decyzji w tej części. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może jednak zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem (art. 145 § 1 p.p.s.a.). A w razie nieuwzględnienia skargi oddala ją (art. 151 p.p.s.a.). Oceniając legalność aktów wydanych w granicach sprawy, we wskazanym zakresie oraz mając na względzie powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, wobec tego że została wydana bez podstawy prawnej, jest nieważna. O czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; rozstrzygając również o wstrzymaniu wykonania decyzji w tej części stosownie do regulacji zawartej w art. 152 p.p.s.a, w punkcie trzecim wyroku . Odnośnie zaś nałożonego przez organy administracji obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej Sąd uznał skargę za bezzasadną w tym zakresie i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekając jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach zaś rozstrzygnął w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. a.ł.