II SA/Łd 681/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant referent stażysta Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, iż decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2003 r. nr 228 poz. 2255 ze zm. ), po rozpatrzeniu odwołania B.K., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. Nr [...] z dnia [...] odmawiającą B.K. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. W sprawie ustalono, że B.K. urodzona 28 kwietnia 1983 r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności okresowo do 8 marca 2005 r.. Określono, że niepełnosprawność ta datuje się od 28 sierpnia 1990 r.. Z tego tytułu pobierała zasiłek pielęgnacyjny do dnia 31 marca 2005 r.. W dniu 16 lutego 2005 r. wystąpiła o dalsze ustalenie niepełnosprawności i Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Z. zaliczył wnioskodawczynię do lekkiego stopnia niepełnosprawności od dnia 9 marca 2005 r. na stałe. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie [...] rozpoznając odwołanie B.K. utrzymał orzeczenie organu I instancji w mocy. W wyniku odwołania złożonego do sądu, wyrokiem z dnia [...] Sąd Rejonowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. zmienił zaskarżoną decyzję i zaliczył B.K. od dnia 8 marca 2005 r. do dnia 8 marca 2007 r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (sygn. akt [...]). Wyrok ten uprawomocnił się 27 lutego 2006 r. . W dniu 30 stycznia 2006 r. B.K. wystąpiła z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przyznał B.K. zasiłek pielęgnacyjny od 1 stycznia 2006 r. do 31 marca 2007 r.. Decyzja ta stała się ostateczna wobec tego, że odwołanie od tej decyzji zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu, co stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...]. W dniu 3 marca 2006 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek B.K. o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego za okres od września do grudnia 2005 r.. Wnioskodawczyni wskazała, że w lutym 2005 r. złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, sądząc że do marca 2005 r. sprawa się rozstrzygnie. A proces ten trwał do 27 lutego 2006 r. i nie miała możliwości jego przyśpieszenia, a żadna z instytucji nie poinformowała jej jak w takiej sytuacji ubiegać się o dalsze prawo do świadczenia. Załączyła do tego wniosku pismo skierowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z żądaniem wypłacenia zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r.. A następnie w dniu 5 maja 2006 r. przedłożyła kserokopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. z dnia [...] przyznającą na rzez B.K. zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 kwietnia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r.. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. powołując w podstawie prawnej przepisy art. 16 ust. 2 i ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych odmówił B.K. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2005 r. do 31 grudnia 2005 r.. W uzasadnieniu podał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości wypłacenia wyrównania za okres wcześniejszy niż złożenie wniosku o świadczenie i dlatego brak podstaw prawnych do wypłacenia zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. W odwołaniu od tej decyzji B.K. podniosła, że w okresie od września do grudnia 2005 r. nie mogła złożyć wniosku z wymaganymi dokumentami, bo ich nie miała. Zaznaczyła, że w dniu 10 marca 2005 r. otrzymała od ZUS informację, że w celu ubiegania się o wznowienie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego należy zgłosić się do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Zgłosiła się już miesiąc wcześniej, bo 16 lutego 2005 r.. natomiast nie została poinformowana o procedurze ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny w przypadku tak długiego procesu wydawania orzeczenia. W końcowej części swojego odwołania wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia art. 7 k.p.a.. Decyzją z dnia [...], opisaną na wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podzieliło argumentację organu I instancji wskazując, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych formułuje generalną zasadę ustalania okresu pobierania świadczeń rodzinnych określając moment początkowy i końcowy przyznania tych świadczeń. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B.K. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca powołała argumenty wcześniej wskazane w odwołaniu podkreślając, że jej sprawa o przedłużenie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności toczyła się od 16 lutego 2005 r. do 27 lutego 2006 r.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o oddalenie skargi. Na rozprawie skarżąca złożyła dodatkowo informację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. z dnia 10 marca 2005 r. o wstrzymaniu wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego od kwietnia 2005 r. i pouczenie, iż w celu ubiegania się o wznowienie wypłat zasiłku należy zgłosić się do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, a orzeczenie przedłożyć w ZUS. Załączyła również zaświadczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 2 listopada 2006 r. o złożonym w dniu 16 lutego 2005 r. wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie zaś do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego oraz procedury administracyjnej w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. nr 228 poz. 2255 ze zm.) stanowią podstawę materialnoprawną jak i proceduralną rozpoznania niniejszej sprawy. Bowiem tylko w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Warunki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wynikają z przepisu art. 16 ust. 3 w/w ustawy, powołanego w podstawie prawnej decyzji I instancji, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. B.K. spełniała te warunki i otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny do 31 marca 2005 r. w związku z ustalonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności datującym się od 28 sierpnia 1990 r. do 8 marca 2005 r.. Jak wynika z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym istnieje u B.K. w dalszym ciągu, nieprzerwanie, bo od 8 marca 2005 r. do dnia 8 marca 2007 r.. Skarżąca od daty wstrzymania wypłaty świadczenia tj. 1 kwietnia 2005 r. spełniała wszystkie warunki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który był płatnikiem tych świadczeń do dnia 31 sierpnia 2005 r., (na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 b ustawy o świadczeniach rodzinnych), wypłacił to świadczenie na wniosek złożony 1 marca 2006 r. za cały okres, kiedy był właściwy tj. od 1 kwietnia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r.. Świadczenia za dalszy okres, od 1 września 2005 r. do 31 grudnia 2005 r., skarżąca domagała się od organu właściwego – Prezydenta Miasta Z., który upoważnił Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej (art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) składając stosowny wniosek. Był to niewątpliwie kolejny wniosek o zasiłek pielęgnacyjny i obligował organ do przyznania tego świadczenia za cały wskazany okres, bo dotyczył kontynuacji wcześniej pobieranego świadczenia, a skarżąca spełniała wszystkie warunki do jego otrzymania. Nadmienić należy, że B.K. w marcu 2005 r. otrzymała od organu wypłacającego świadczenie informację, jakie kroki ma podjąć, aby po wstrzymaniu świadczenia od 1 kwietnia 2005 r. nastąpiło jego wznowienie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyraźnie wskazał na tryb wystąpienia do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, który skarżąca podjęła pozostając w zaufaniu do informacji uzyskanej od organów państwa. Pozostawała w świadomości, usprawiedliwionej istniejącymi okolicznościami, że z chwilą uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności będzie miała wznowioną wypłatę świadczenia. Orzeczenie to miało na celu kolejną weryfikację prawidłowości wypłacanego zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz B.K.. Na wniosek złożony 16 lutego 2005 r. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności skarżąca otrzymała dopiero 27 lutego 2006 r., nie ze swojej winy, lecz z powodu błędnej oceny jej stanu zdrowia (niepełnosprawności) przez orany orzekające o stopniu niepełnosprawności i długotrwałego postępowania w tym przedmiocie, szeroko rozumianych, organów państwa. Odpowiedzialności za taki stan rzeczy nie można przerzucić na stronę, która dochowała wszystkich warunków wymaganych przez organy i prawo. Należy zwrócić uwagę, że w momencie składania wniosku prawo wymagało dla ustalenia świadczeń rodzinnych złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 cyt. ustawy w brzmieniu z dnia 16 lutego 2005 r.). Skarżąca pozostawała w przeświadczeniu, obiektywnie usprawiedliwionym, że jeżeli wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności składa w lutym 2005 r., to do końca kwietnia 2005 r. zdoła złożyć orzeczenie o niepełnosprawności uruchamiające dalszą wypłatę świadczenia. W czasie trwania postępowania przed organami regulacja prawna dotycząca ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ulegała zmianom. Ustawodawca dostrzegając problem, z jakim też zetknęła się skarżąca, niemożności sprostania wymogom składania prawidłowo wypełnionych dokumentów przed upływem okresu, na który przyznano zasiłek, wprowadził szczegółowe unormowanie. Ustęp 3a art. 24 cyt. ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2005 r. do 14 stycznia 2006 r. stanowił, iż w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. W okresie obowiązywania wskazanego przepisu, w zacytowanym brzmieniu, skarżąca miała orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym i za ten właśnie czas od 1 września 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. domaga się wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Mimo, że jej wniosek z prawidłowo wypełnioną dokumentacją wpłynął później to przepis art. 24 ust. 3a, w tym brzmieniu, umożliwiał przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na zasadzie jego kontynuowania, bo skarżąca za ten okres miała prawo do tego świadczenia. Uprawnienia tego nie mógł odebrać sposób zmiany tego przepisu, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę lex retro non agit (nie działania prawa wstecz). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "zasada nie działania prawa wstecz, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z demokratycznego państwa prawnego. (...) Jej treścią jest zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. U podstaw natomiast ochrony praw nabytych leży pewność i stabilność prawa " ( orzeczenie TK z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt K.15/91, OTK w latach 1985-1995, t. III poz.8 ) Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych ostatecznie decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte w drodze in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie (...). Prawo do świadczeń nabywa się bowiem z chwilą spełnienia ustawowych warunków (orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. akt K 14/91 OTK 92/1/7). Fakt kolejnej nowelizacji przepisu art. 24, który w ust. 3a, od dnia 14 stycznia 2006 r. obowiązywał w brzmieniu, iż w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, nie może mieć wpływu na prawo skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od września do grudnia 2005 r., bo wówczas spełniała ustawowe przesłanki do uzyskania tego świadczenia. Świadczenie to ma charakter obligatoryjny, gdy osoba spełni ustawowe warunki. Decyzje organów administracji w tym zakresie mają jedynie charakter deklaratoryjny, to jest stwierdzający skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa. Odmienne rozumowanie, w szczególności przyjęte w zaskarżonych decyzjach, prowadziłoby do sytuacji, że prawomocny wyrok Sądu byłby niewykonalny, co jest niedopuszczalne w praworządnym państwie, gdzie "obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty działań i zachowań, a także móc się do nich rozsądnie przygotować" (por. wyrok SN z dnia 26 lipca 1991 r. I PRN 34/91 LEX nr 10905). Odmowa wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącej narusza więc przepisy art. 16 ust. 3 oraz art. 24 ust. 3a (w brzmieniu obowiązującym do 14 stycznia 2006 r.) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasady procedury administracyjnej wyrażone w przepisach art. 6, 7 i 8 k.p.a. Na marginesie niniejszych rozważań Sąd zwraca uwagę na obowiązek podmiotu realizującego świadczenia rodzinne poinformowania osób ubiegających się o te świadczenia o terminach składania wniosków, o których mowa między innymi w art. 24 (art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.